# 行政法与行政诉讼法：体系梳理 以姜明安教材为线索，梳理行政法与行政诉讼法体系。 ## 关联阅读 - [行政法](/docs/resources/administrative/law)：用体系笔记补充行政主体与行政行为的学习线索。 - [行政诉讼法](/docs/resources/administrative/litigation)：将行政法体系与受案范围、审查和裁判对照阅读。 - [行政法与行政诉讼法：专题复习](/docs/resources/administrative/review)：用两份不同编排的笔记交叉复习行政法与诉讼法体系。 --- > [!abstract] 本页导航 > [行政法学的基本概念](#第一章行政法学的基本概念) · [行政法的法源](#第二章行政法的法源) · [行政法的基本原则](#第三章行政法的基本原则) · [数字行政法和应急行政法](#第四章数字行政法和应急行政法) · [行政法主体](#第二编行政法主体) · [行政法主体概述](#第五章-行政法主体概述) · [行政机关](#第六章-行政机关) · [其他行政主体](#第七章-其他行政主体) > [公务员](#第八章-公务员) · [行政相对人](#第九章-行政相对人) · [行政法制监督主体](#第十章-行政法制监督主体) · [行政行为概述](#第十一章行政行为概述) · [行政立法](#第十二章-行政立法) · [行政规范性文件](#第十三章行政规范性文件) · [具体行政行为](#第十四章-具体行政行为) · [行政处理——依申请行政行为](#第十五章行政处理一依申请行政行为) > [行政处理——依职权行政行为](#第十六章-行政处理二依职权行政行为) · [行政机关实施的其他行为](#第十七章行政机关实施的其他行为) · [行政程序](#第十八章行政程序) · [行政救济概述](#第十九章行政救济概述) · [行政复议概述](#第二十章行政复议概述) · [行政复议范围](#第二十一章-行政复议范围) · [行政复议法律关系主体](#第二十二章-行政复议法律关系主体) · [行政复议的程序](#第二十三章-行政复议的程序) > [行政诉讼](#第五编行政诉讼) · [行政诉讼概述](#第二十四章-行政诉讼概述) · 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> [!hint] > **行政的两种定义路径** ：积极定义强调对国家与公共事务的组织、管理；消极定义强调行政是立法、司法以外的国家权力形式。行政法意义上的行政，通常专指国家行政或公共行政。 ##### 行政的分类 ###### 1. 公行政与私行政 - **私行政** ：指私人企业、组织、团体的执行、管理活动。 - **公行政** ：包括 **国家行政** 以及 **非国家的公共组织行政** （如工会、协会、基层群众性自治组织等）。 > [!warning] > **公行政与私行政的区分** ：核心标准是主体与权力属性。公行政以公共利益为目的，以公权力和国家强制力为后盾，兼具内部管理与外部管理职能，救济主要走行政复议、行政诉讼等公法路径；私行政以自身利益实现为直接目的，通常不能直接限制他人人身、财产权，救济主要走协商、仲裁、民事诉讼、劳动争议程序等私法路径。 ###### 2. 国家行政：形式行政与实质行政 - **形式行政** ：以国家机关的性质为标准，指国家行政机关进行的全部职能活动（包括准立法和准司法活动）。 - **实质行政** ：以职能活动的性质为标准，指具有执行、管理性质的活动。 > [!warning] > **现代行政法学的研究范围演变：** > 传统行政法学主要研究国家行政。20 世纪中期以后，由于参与制民主发展、NGO/NPO 大量出现及公权力向社会转移，国家行政以外的 **公行政** （社会公权力组织实施的行政）也被纳入研究范围。 ###### 3. 按行政活动效果、方式和启动方式分类 1. **授益行政与负担行政** ：前者给相对人带来权益，后者增加义务或限制权利。区分意义在于法律后果不同，如瑕疵授益行为撤销、撤回时更受信赖保护原则限制。 2. **羁束行政与裁量行政** ：前者必须严格依法律确定标准作出决定，后者可在法定范围、幅度内选择判断。区分意义在于司法审查强度不同，裁量事项通常审查是否逾越、滥用或明显不当。 3. **规制行政与给付行政** ：前者重在维护秩序、限制自由，后者重在提供公共产品和服务。给付行政涉及稀缺公共资源分配，亦需受平等、比例、程序等规则约束。 4. **依职权行政与依申请行政** ：前者由行政主体主动启动，后者以相对人申请为程序启动条件。区分意义在于行政不作为的成立条件和举证重点不同。 ##### 公共行政的特征 1. **主体特定** ：行政机关和法律、法规授权的组织。 2. **执行性** ：执行宪法、法律、法规和国家政策。 3. **公益性** ：以公共利益为目的。 4. **整体性与能动性** ：具体行政活动与国家职能、公共政策整体相连，并需随公共事务变化主动回应。 5. **过程性** ：实体处理过程与程序运行过程相统一。 6. **法定性与裁量性并存** ：依法行政是底线，复杂公共事务又要求一定裁量空间。 7. **效率性与可监督性** ：行政强调及时有效，同时接受权力机关、司法机关、行政系统、群众和舆论等多元监督。 #### 二、行政权与公权力 ##### 行政权与公权力的定义 - **公权力** ：人类共同体（国家、社团、国际组织等）为提供“公共物品”而对成员进行组织、指挥、管理的权力。包括国家公权力、社会公权力、国际公权力。 - **行政权** ：公权力的一部分，主要是指国家行政机关执行法律、管理内政外交事务的权力。 - **形式来源** ：宪法和法律。 - **实质来源** ：人民授予，即人民主权在行政领域的具体展开。 ##### 行政权在公权力中的地位 - **最主要的部分** ：人类建立共同体的主要目的是获得安全、秩序等“公共物品”，这些主要靠行政权维系。 - **最经常、直接接触** ：相对于立法权和司法权，公民在日常生活中最直接接触的是警察、政府审批、纳税等行政行为。 ##### 行政权的基本特点 1. **公益性** ：只能为公共利益而行使，并以个体权益保障为最终落点。 2. **强制性** ：以国家强制力为保障，是行政权运行的背景条件。 3. **优先性** ：行政主体在职务、物质保障上享有行政优益条件，行政权相较私权具有一定优先性。 4. **能动性** ：行政须根据社会需要主动、及时回应公共事务。 5. **不可处分性** ：行政权既是权力也是职责，非依法律规定不得放弃、转让或任意不行使。 #### 三、行政与行政国家 ##### 行政国家的兴起 - **定义** ：指政府行政权力大为膨胀、行政职能大为增加，行政机关介入贸易、金融、环境、劳资关系等领域，并拥有“准立法权”和“准司法权”的现象。 - **形成时间** ：19 世纪末至 20 世纪初。 ##### 不同国家的变迁历程 - **英国** ：从 19 世纪仅意识到邮局和警察的存在，演变为 20 世纪政府提供“从摇篮到坟墓”的服务。 - **美国** ：从“守夜人式国家”转向，通过设立各种专门机构（如州际商业委员会）处理经济危机、种族歧视、环境保护等复杂问题。 ##### 行政国家的异化（政府失灵） > [!warning] > “行政国家”在提供公共物品的同时，也产生了严重的副作用，主要表现为： > 1. **对民主、自由和人权的威胁** ：权力过于强大且缺乏控制。 > 2. **腐败和滥用权力** ：运用权力谋取私利，行政主体演变成“主人”。 > 3. **官僚主义和效率低下** ：机构臃肿、人浮于事、互相扯皮。 > 4. **人力财力资源的大量浪费** ：行政成本成倍增加，形成“吃饭财政”。 > 5. **人的生存和创造能力退化** ：由于过度依赖国家，导致竞争精神丧失。 ##### 走向“有限政府”的途径 20 世纪后期，多数国家开始限制行政权，向有限政府过渡： 1. **简政放权** ：转变和缩减政府职能，让市场发挥调节作用。 2. **行政法治** ：规范行政行为，通过实体法治和程序法治控制行政权。 3. **加强社会自治** ：将部分行政权力转化为社会权力，由“第三部门”提供公共物品。 #### 四、行政与法治国家 ##### 法治的一般原则 - **核心要求** ：政府服从法律、行政受法的支配。 - **中国特色社会主义法治五项原则** ：坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。 ##### 行政法与法治国家的关系 - **独立法律部门的形成** ：行政法是伴随着“行政国家”的产生而产生的，目的是防止扩张的行政权被滥用。 - **民主机制的新发展** ： - 民主由“代表制民主”向“参与制民主”结合转化。 - 人民通过听证、政府信息公开、行政诉讼等形式直接参与行政管理与监督。 - **法治机制的动态转化** ： - 法治由相对静态的（宪法、组织法控权）转向相对动态的（行政法规范动态的行政行为）。 - **重要标志** ：法治国家时代的重要标志就是完善的行政法体系。 ### 第二节行政法 #### 一、中外行政法的一般定义 ##### 1. 国内教材定义的演变 - **第一阶段（形式、内容、地位并重）** ： - 《行政法概要》认为：行政法是一切行政管理法规的总称；规定机关组织、职责、程序，调整行政法律关系；是独立的法律部门。 - **第二阶段（侧重调整关系与规范职权）** ： - 《行政法学》修正为：行政法是调整行政关系的法律规范总称。其本质是规定行政关系各方当事人之间的权利义务。 ##### 2. 国外学者的定义视角 > [!hint] > - **美国 (施瓦茨)** ：强调 **程序与救济** 。行政法是规制行政机关的法，而非由行政机关制定的法。 > - **德国 (毛雷尔)** ：强调 **特有方式** 。以特有方式调整行政组织、行为、程序的法律规范总称，区分一般与特别行政法。 > - **英国 (韦德)** ：强调 **控权功能** 。行政法是“控制政府权力的法”，是由一般原则构成的集合体。 > - **法国 (奥里乌)** ：强调 **主客观法划分** 。从侧重行政组织（客观法）向侧重行政责任与救济（主观法）转变。 > - **日本 (田中二郎)** ：强调 **国内公法** 。有关行政组织、作用及其统治的国内公法。 #### 二、行政法是调整行政关系的法 ##### 行政法的描述性定义 > [!hint] > 行政法是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统。 ##### 行政法的基本内容 | 内容 | 说明 | | --- | --- | | **行政实体法** | 规定行政主体权力、职责以及行政相对人权利、义务的规范。 | | **行政程序法** | 规定行政权行使的步骤、顺序、方式和期限等程序规则。 | | **行政救济法** | 行政权侵害合法权益时提供救济的规范，典型如行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法。 | ##### 行政法体系的记忆框架 1. **行政组织法** ：行政机关、编制、公务员、公物和行政设施等组织基础。 2. **行政行为与行政程序法** ：行政立法、行政许可、处罚、强制、征收、给付、裁决、行政协议等权力运行规则。 3. **行政监督、责任与救济法** ：行政法制监督、行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等纠错救济规则。 ##### 行政关系的四大分类 ###### 1. 行政管理关系 - **定义** ：行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。 - **主体** ： - **行政主体** ：能以自己名义行使职权、承担责任的组织（行政机关、被授权组织、社会公权力组织）。 - **行政相对人** ：权利义务受行政行为实质影响的公民、法人或其他组织。 - **特点** ：行政主体在关系中占主导地位；双方只能是行政主体与相对人。 ###### 2. 行政法制监督关系 - **定义** ：行政法制监督主体（权力机关、监察机关、司法机关等）在对行政主体、公务员及执法组织进行监督时发生的关系。 - **特点** ：主体多元性；内容差别大；监督主体占主导地位。 ###### 3. 行政救济关系 - **定义** ：相对人认为权益受损申请救济，救济主体（复议机关、法院等）审查并作出决定时发生的关系。 - **特点** ：存在三方主体（相对人、行政主体、救济机关）；部分与监督关系重合。 ###### 4. 内部行政关系 - **定义** ：行政主体内部发生的各种关系（上下级、平级、机关与公务员、机关与受托组织等）。 - **特点** ：主体与类别多样；部分内部主体地位平等；法律调整程度小于外部关系。 > [!warning] > **行政关系架构：** > 行政管理关系是基石和源头，法制监督关系和救济关系由其派生，内部行政关系是其从属。 #### 三、行政法是控制与规范行政权的法 ##### 行政权的内容与形式 - **权力内容** ：国防、外交、治安、经济/社会/生态管理权等。 - **权力形式** ：行政立法、命令、处理、司法、监督、强制、处罚、指导权。 ##### 为什么要控制行政权？ 1. **权力的两重性** ：既能提供秩序和服务，也极易被滥用造成破坏。 2. **接触最直接广泛** ：行政权从生到死直接影响公民权益，且程序灵活，最易滋生腐败。 3. **权力的膨胀趋势** ：现代行政权集“准立法、执行、准司法”于一体，最需制约。 ##### 如何控制行政权？ - **事前控制** ：通过《行政组织法》控制权源，防止权力无限膨胀。 - **事中规范** ：通过《行政行为法》和《行政程序法》规范行使手段与方式。 - **事后制约** ：通过《监督法》、《责任法》、《救济法》提供纠错、追责和救济机制。 ##### 行政法的作用 1. **维护公共秩序** ：为国家和社会治理提供稳定规则。 2. **实现公益并保障私益** ：既保障公共利益，又防止行政权过度侵害个人权益。 3. **提供行为规范和行动指南** ：明确行政主体如何行使权力、履行职责。 4. **预防和解决行政纷争** ：通过程序、监督、复议、诉讼和赔偿机制化解争议。 #### 四、行政法是难于制定和编纂统一法典的法 ##### 难于成典的原因 1. **调整对象广泛** ：行政关系过于复杂多样，难以用一套规范完全统一。 2. **变动性大** ：部分关系稳定性低，不宜由高位阶法典固定。 3. **成熟度不足** ：独立学科产生较晚，基本原则尚在成熟中。 ##### 法典化现状 - **局部法典化** ：各国已有单行的行政程序法、处罚法、许可法等。 - **统一趋势** ：如《荷兰行政法通则》（1994）、《韩国行政基本法典》（2021）。 #### 五、“新行政法”的主要内容 > [!hint] > “新行政法”脱胎于传统行政法，在信息化和风险社会背景下发生深刻变化。 ##### 1. 全面推进数字法治政府建设 - 运用大数据、AI 促进依法行政，实现治理信息化与法治化深度融合。 ##### 2. 健全风险社会应急法制体系 - 完善突发事件应对制度，提高依法处置能力，规范应急权力边界。 ##### 3. 调整人与自然、环境的关系 - 生态环境保护法律在体系中比重加大，关注人权的同时关注环境与动物福利。 ##### 4. 有限度进入“特别权力关系”领域 - 将“最低限度的正当法律程序”引入公务员管理、高校与学生关系等领域。 ##### 5. 注重调整社会公权力产生的关系 - 规范 NGO、NPO 等社会自治组织行使公权力产生的社会关系。 ##### 6. 有限度进入执政党执政行为领域 - 规范党在宪法法律范围内直接行使国家公权力时的行为。 ##### 7. 行政管理引入公众参与程序 - 行政行为不再纯粹单方，注重听取相对人意见、进行协商。 ##### 8. 限制行政权范围，建设有限政府 - 凡公民、市场、行业组织能自主调节的，行政机关一般不予干预。 ##### 9. 注重行政协议等非单方行为 - PPP、BOT 等行政协议广泛运用，行政主体与相对人呈现伙伴关系。 ##### 10. 注重行政指导等非强制性手段 - 柔性方式（建议、劝告、鼓励）应用增加，强制性淡化，碳排放指标交易方式。 #### 六、行政法的主要特征 1. **调整对象特定** ：以行政关系为调整对象，这是行政法区别于其他部门法的关键。 2. **尚无统一法典** ：规范数量庞大、位阶多元，且调整对象广泛、变动性强。 3. **行政诉讼法属于行政法组成部分** ：虽程序性较强，但以行政争议解决和行政权审查为核心。 4. **实体与程序交融明显** ：如《行政处罚法》既规定处罚设定、种类，也规定告知、听证、决定、执行等程序。 ### 第三节 行政法学 #### 一、行政法学是法学的分支学科 ##### 1. 学科性质 - 行政法学是法学的一门分支学科，研究对象是行政法现象。 ##### 2. 与相关学科的关系 - **与宪法学** ：关系最密切。行政法是“动态的宪法”，是宪法的具体化和实施法。 - **与行政诉讼法学** ： - 本书观点： **行政诉讼法学是行政法学的分支学科** （三级学科）。 - 理由：行政诉讼法实质上是行政法的一部分，具有相对独立性，但其通用原理源于行政法学。 #### 二、行政法学的研究对象 行政法学总的研究对象是行政法现象，具体包括下述内容： 1. **产生发展规律** ：研究行政法在不同历史、经济、政治条件下的生存规律。 2. **价值与功能** ：研究行政法的主观目的（解决社会问题）与客观功能。 3. **内容与形式** ：研究组织法、行为法、监督救济法及各种法源形式。 4. **行政法律关系** ：研究主体、客体、权利义务内容及变动规律。 5. **理论基础** ：研究行政法学特有的基本原理及学术流派。 #### 三、行政法学的主要理论流派 1. **管理论** ：将行政法理解为行政管理法，重实体、重效率、重相对人义务，较少强调行政责任和救济；与计划经济和强管理背景联系紧密。 2. **控权论** ：强调从授权、程序、监督和救济等方面控制行政权，防止行政权滥用；重视司法审查和行政程序，但当代控权论已承认必要行政效率和公共利益维护。 3. **平衡论** ：强调行政法在公共利益与个人利益、行政权与相对人权利之间实现总体平衡；其贡献在于从关系视角理解行政法，但在多元治理、风险行政和复杂利益结构下仍受挑战。 #### 四、发展中的行政法学 ##### 1. 发展现状 - **历史短** ：最早始于 1895 年德国迈耶；中国正式建立于 1983 年。 - **不成熟** ：学科体系、术语规范尚未完全统一。 - **前途广阔** ：与民主、法治趋势紧密相连。 ##### 2. 各国体系对比 - **欧洲大陆** ：通常按“组织、行为、救济”三编构建。 - **英美普通法** ：主要研究行政程序（委任立法、听证、司法审查等）。 - **苏联东欧** ：侧重行政管理研究，分为总则与分则。 #### 五、学习和研究行政法学的意义 ##### 1. 对法科学生的重要性 - **基本知识** ：行政法是“六法”或“八法”体系的必然组成部分。“六法”旧说指宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法（含行政诉讼法）、新说则指宪法与国家法、行政法、经济法（商法）、民法、刑法、程序法（含民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法） - **就业必备** ：律师、法官或公务员职业生涯均无法回避行政法问题。 - **维权法宝** ：掌握知识能依法与行政侵权者论理，保护自身权益。 ##### 2. 对国家和社会的重要性 - **最基本的人权保障法** ：通过限制“公权力”来保护民权，落实宪法原则。 - **最直接的治官制权法** ：功能在于限制权力，防止公职人员滥权。 - **最实际的现代民主推进法** ：健全公众参与和监督制约机制。 - **最基础的公平正义维护法** ：保障社会资源（土地、矿藏等）的公平分配及补偿。 - **最重要的科学发展促进法** ：用行政法治保障决策的民主化与统筹平衡。 ## 第二章行政法的法源 ### 第一节 行政法法源概述 > [!info] 考试点 > 法源题通常考“行政法渊源的范围、成文法渊源、非正式渊源及其效力关系”。答题可先界定法源为行政法规范和行政法原则的表现形式，再区分正式渊源与非正式渊源。 #### 一、行政法法源的含义 ##### 法源的学术观点 1. **法存在形式说** ：法源为法的表现形式（成文法、习惯、法理、判例等）。 2. **法原动力说** ：产生法的原动力（如统治者意志、人民意志、社会需求等）。 3. **法原因说** ：产生法的原因（历史文化、经济基础、社会意识等）。 4. **法制定机关说** ：法的制定机关（代议机关、行政机关、法院等）。 5. **法前规范说** ：法制定前调整相应事项的原有规范（习惯、内部规则等）。 6. **法事实说** ：导致法规范产生的各种经济、政治、社会事实。 ##### 本书定义 > [!hint] > **行政法法源** 是指行政法的表现形式，亦即行政法法律规范的来源、出处。本书主要采“法存在形式说”。 ##### 正式渊源与非正式渊源 - **正式渊源** ：以规范性法律文件形式表现出来的成文法，如宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、条约协定等。 - **非正式渊源** ：没有直接体现为具体条文，但反映行政法精神和实质、在理论和实践中发挥作用的内容，如习惯、惯例、指导性案例、行政法理。 - **效力关系** ：正式渊源优于非正式渊源；在非正式渊源内部，指导性案例通常优于习惯、惯例和行政法理。 #### 二、国外行政法法源简介 ##### 1. 法国 - **成文法渊源** ：宪法、法律、条约、行政法规和行政规章。 - **不成文法渊源** ：法的一般原则、判例（主要是行政法院判例）和习惯法。 - **特点** ：虽然是成文法国家，但行政法的重要原则几乎全由判例产生。 ##### 2. 德国 - **主要法源** ：宪法、正式法律、法规命令（行政机关发布）、规章（公法人发布）、习惯法、行政法一般原则、法官法、行政规则与特别命令、国际法和欧共体法（欧盟法）。 ##### 3. 美国 - **主要法源** ：宪法（确立分权、正当程序等）、立法（如《联邦行政程序法》）、总统行政命令、行政规章、判例法（解释性原则与创制性规则）。 ##### 4. 日本 - **成文法源** ：宪法、条约、法律（最为重要）、命令（政令、省令）、条例与规则、行政法解释。 - **不成文法源** ：习惯法、判例法、行政法的一般原则（如比例原则、信赖保护原则等）。 ### 第二节 行政法的制定法法源 我国是成文法国家，行政法法源以 **制定法** 为限。 #### 一、宪法与法律 ##### 1. 宪法 - **地位** ：最高位阶法源，具有最高法律效力。 - **适用特点** ：宪法是最高法源，但在我国行政审判和行政执法中通常较少被直接援引，更多通过法律、行政法规和基本原则具体化适用。 - **包含的规范** ： - 行政管理基本原则（如依法治国、保障人权）。 - 国家行政机关组织、职权规范。 - 行政区域划分规范。 - 公民基本权利与义务。 - 国家各项事业的方针政策。 ##### 2. 法律 - **基本法律** ：全国人大制定（如《行政诉讼法》、《行政处罚法》）。 - **非基本法律** ：全国人大常委会制定（如《公务员法》、《行政许可法》）。 - **注意** ：主要作为其他部门法渊源的法律（如《民法典》中的征收补偿规范）也可成为行政法渊源。 #### 二、地方性法规与自治条例、单行条例 1. **地方性法规** ： - 省、自治区、直辖市及设区的市、自治州的人大及其常委会制定。 - 前提：不得与宪法、法律、行政法规相抵触。 2. **自治条例与单行条例** ： - 民族自治地方的人大制定。 - 特色：可依照当地特点对法律和行政法规作 **变通规定** 。 #### 三、行政立法 > [!hint] > **行政立法** 是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。 ##### 1. 行政法规 - **制定主体** ：国务院。 - **范围** ：为执行法律规定或行使《宪法》第 89 条职权的事项。 - **名称** ：通常使用“条例”“规定”“办法”等。 - **效力** ：低于宪法、法律，高于地方性法规和规章。 ##### 2. 规章 - **部门规章** ：国务院各部委、直属机构制定。 - **地方政府规章** ：省、自治区、直辖市及设区的市、自治州的人民政府制定。 - **效力细化** ：部门规章与地方政府规章原则上同等效力；省级政府规章效力高于本行政区域内设区的市、自治州政府规章。 ##### 3. 法律效力位阶与冲突裁决规则 - **位阶顺序** ：宪法 > 法律 > 行政法规 > 地方性法规 > 规章。 - **冲突处理** ： - 特别规定优于一般规定，新法优于旧法。 - 地方性法规与部门规章冲突：由国务院提出意见，必要时提请全国人大常委会裁决。 - 部门规章之间、部门规章与地方政府规章冲突：由国务院裁决。 #### 四、条约与协定 - 涉及国内行政管理的条约（如 WTO 协议、领事条约、引渡条约）是行政法的重要行为准则。 #### 五、执政党的党内法规 - **新时代特色** ：2018 年机构改革后，职能相近的党政机构合并或合署办公，党内法规成为这些机构行使职权的重要依据。 - **注意** ：党内法规可成为党政合署机构履职的重要依据，但其违反是否当然产生行政法规范意义上的不利法律后果，理论上仍有争议，答题宜作区分表述。 #### 六、其他行政规范性文件 - **定位** ：行政机关为实施法律、法规、规章和履行管理职责而制定的普遍适用规则，数量多、实践作用大。 - **效力限度** ：不属于严格意义上的法律、法规、规章，不得创设减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本机关权力或减少法定职责。 - **救济关联** ：在行政复议、行政诉讼中，规范性文件通常不能单独作为争议对象，但可在审查具体行政行为时被一并或附带审查。 ### 第三节 行政法的非制定法法源 > [!warning] > 在我国，正式法源一般仅限制定法。非制定法中仅 **法律解释** 承认其法律效力，其他如判例、法理、习惯仅具有准法源或指导作用。 #### 一、法律解释 1. **分类** ：立法解释、司法解释、行政解释、地方解释。作为行政法渊源的解释，通常指国家机关作出的规范性解释。 2. **司法解释的特殊地位** ： - 最高人民法院发布的“解释”“规定”“批复”“决定”具有法律效力，可在司法文书中援引。 - 具有极强的操作性（如行政诉讼法解释的条文数量远超原法）。 3. **效力位阶** ：一般而言，立法解释 > 司法解释/行政解释。 #### 二、判例（指导性案例） - **我国现状** ：不实行判例法制度，判例不具有法定的约束力。 - **指导性案例** ：最高人民法院发布的指导性案例，各级法院在审理类似案件时“应当参照”。 #### 三、习惯和惯例 - **习惯** ：社会习惯（如公物利用的习惯权利）。 - **惯例** ：行政主体实施行政行为的某种固定做法。在英美法系中地位较高，在我国需受 **信赖保护原则** 约束。 #### 四、行政法理 - 权威学说、学术原理在司法审查中常被作为指导，并可能转化为判例或制定法规范。 > [!hint] > **效力顺位记忆** ：制定法法源优于判例法法源；判例法法源优于习惯、惯例和法理等形式的法源。我国语境下更宜表述为：正式渊源优于非正式渊源，指导性案例、习惯惯例和法理主要发挥参照、解释和补充功能。 ## 第三章行政法的基本原则 > [!info] 考试点 > 本章高频考点集中在：依法行政原则的内涵与要求、法律优先与法律保留、比例原则三阶审查、信赖保护原则的构成要件与保护方式、正当程序原则及其立法体现。 > [!info] 真题速递 > 论述题高频：行政法基本原则、依法行政原则及其局限、法律保留、比例原则、信赖保护原则、正当程序原则及其立法体现。简答题高频：正当程序原则、依法行政在行政诉讼法中的体现、信赖保护原则及适用条件。名词解释注意：法律优先。 ### 第一节 行政法基本原则概述 #### 一、行政法基本原则的含义 ##### 规范层级 - **规则** ：调整范围最窄，规范最具体。 - **原则** ：调整范围较广，规范较抽象，具有较大弹性。 - **基本原则** ：调整范围最广，弹性最大，是行政法的“灵魂”。 > [!hint] > **行政法基本原则** 是指导和规范行政法立法、执法及行政争议处理的基础性规范。它贯穿于具体规范之中又高于具体规范，体现行政法的基本价值观念。 #### 二、行政法基本原则的性质和功能 1. **基础性规范** ：是产生其他具体规则和原则的源泉。 2. **价值体现** ：高度抽象并体现行政法的基本价值观念。 3. **普遍性调整** ：对行政关系进行整体、宏观的规范。 4. **立法与执法指导** ：不仅指导行政行为的实施，也指导行政法的制定过程。 5. **直接规范作用** ：在法律留有自由裁量余地或缺乏具体规则时，可直接作为裁决依据。 6. **漏洞填补与体系稳定** ：在行政法规范缺漏、冲突或不明确时，基本原则可发挥解释、补充和稳定法秩序的功能。 #### 三、行政法基本原则的形成和确定 - **来源** ：非特定法律明文规定，由学者总结行政权调控的历史经验（特别是权力的运行与制约）概括归纳而成。 - **分类** ：本书将其分为 **实体性基本原则** （调整实体关系）与 **程序性基本原则** （调整程序关系）。 ### 第二节 行政法的实体性基本原则 #### 一、依法行政原则 ##### 1. 核心涵义 - **法治 (Rule of Law)** ：政府在法律范围内活动，实质是人民高于政府，政府服从人民。 - **区别于“用法来治” (Rule by Law)** ：“用法来治”将法视为工具，实质是政府高于人民。 ##### 2. 内容要求 - **德国观点** ：包括法律创制（拘束力）、法律优越（效力位阶）、法律保留（专属立法事项）。 - **我国的具体要求** ： - **依位阶行政** ：宪法 > 法律 > 法规 > 规章。 - **依原理、原则行政** ：在自由裁量空间内必须遵守公开、公正、诚信等原则。 - **依组织法与程序法行政** ：防止行政“越位、错位、缺位”及权力专断。 - **依职权管理与服务** ：政府必须自身守法，并依法接受人民监督。 ##### 3. 历史源流与中国生成 1. **基本源流** ：分权、法治国思想推动司法法治化，再推动行政法治化。 2. **中国语境** ：行政诉讼制度以“监督行政机关依法行使职权”为重要目标，国务院政府工作报告和依法行政纲要进一步将依法行政确立为政府运行的基本要求。 > [!hint] > **依法行政与依法律行政** ：奥托·迈耶意义上的“依法律行政”偏重实证法律和形式法治；现代“依法行政”中的“法”不仅包括成文规范，也包括法律原则、法治精神和实质正当性要求。 ##### 4. 法律规范创造力、法律优先、法律保留 1. **法律规范创造力原则** ：法律对行政权运作具有绝对且有效的拘束力。行政机关制定具有普遍效力的规范，原则上应有法律依据，不得在没有法律授权时直接依据宪法作创制性规定。 2. **法律优先原则** ：又称消极依法行政，指行政法规、规章、规范性文件和具体行政行为均不得与法律相抵触；与上位法相抵触的行政活动原则上违法，应由有权机关撤销、改变或确认违法、无效。 3. **法律保留原则** ：又称积极依法行政，指涉及公民基本权利、重大公共事项和重要制度安排的事项，应由法律规定；行政机关实施涉及权利义务的重要管理活动，须有法律明确授权。 4. **二者区分** ：法律优先回答“不得违反法律”，法律保留回答“必须有法律授权”。前者重在禁止违法，后者重在要求权源。 ##### 5. 法律保留的层次 1. **宪法意义上的法律保留** ：国家主权、国家机关组织职权、犯罪刑罚、限制人身自由、税收基本制度、征收征用、民事基本制度、诉讼仲裁等重要事项，应由法律规定。 2. **行政法意义上的法律保留** ：任何行政职权的存在和行使均须有法律依据；职权与职责统一，应作为而不作为也构成违法。 3. **保留范围学说** ：侵害保留、全部保留、重要事项保留。我国通常更接近“重要事项保留”。 #### 二、尊重和保障人权原则 ##### 1. 国际与我国宪法依据 - 人权先于政府存在，政府有义务予以保护。我国《宪法》第 33 条明确确立此原则。 ##### 2. 行政法领域的要求 1. **尊重人格** ：严禁暴力、精神折磨或辱骂等侮辱人格的行为。 2. **保障基本自由** ：非因公共利益需要且符合“必要限度”，不得限制公民自由。 3. **保护政治权利** ：保障公民的选举权、监督权、申诉控告权等。 4. **保护财产权** ： - 积极采取预防措施。 - 违法侵权须承担 **赔偿** 责任。 - 合法征收、征用须予以 **补偿** 。 #### 三、越权无效原则 > [!hint] > **基本含义** ：行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效。 ##### 1. 我国对“越权”的界定 《行政诉讼法》第 70 条将其列为撤销行政行为的事由，具体包括： - **无权限（错位）** ：办理了应由市场、社会或个人自主解决的事项。 - **级别越权（越位）** ：下级行使上级职权或机构行使机关职权。 - **事务越权（越位/错位）** ：跨职能部门行权，或行政机关行使立法、司法职权。 - **地域越权（越位）** ：跨行政管辖区域行权。 #### 四、行政合理性原则 > [!hint] > **行政合理性原则** 是指行政机关在法律规定范围内行使行政职权时，应当客观、适度、合乎理性，防止裁量权滥用。 ##### 1. 基本内涵 - 行政合理性原则主要约束 **行政裁量** 。合法性解决“有没有权、是否违法”，合理性进一步解决“如何用权才不恣意”。 - 广义合理性可概括为：相关因素考虑、平等对待、比例适当、目的正当、禁止恣意。 ##### 2. 具体要求 1. **考虑相关因素原则** ：行政机关应考虑与行政目的、事实和法律授权有关的因素，排除不相关因素。 2. **平等原则** ：同等情况同等对待，不同情况区别对待；差别待遇须有正当目的和合理关联。 3. **比例原则** ：行政手段与行政目的之间应保持适当比例，不得过度侵害相对人权益。 > [!warning] > **易混点** ：行政合理性原则不是要求行政机关作出“最优决定”，而是要求其裁量决定不偏私、不恣意、不明显不当。 #### 五、信赖保护原则 > [!hint] > **信赖保护原则** （英美法称“禁止反言”）：政府对其作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更或反复无常。 有可能成为行政法上的帝王条款 ##### 1. 理论依据 1. **法治国家原则** ：行政活动不仅形式合法，还要符合实质正当性和公平正义。 2. **法安定性原则** ：法律关系应保持稳定和连续，行政机关不得反复无常、朝令夕改。 3. **基本权利保护** ：相对人基于行政行为形成生活安排和法律地位后，应受保护。 4. **诚实信用原则的影响** ：诚实信用不是其直接法理来源，但影响其规范精神。 ##### 2. 内容要求 1. **存续力** ：行政行为非有法定事由和程序不得随意撤销或改变。 2. **无过错保护** ：即使授益行为违法，若非相对人过错导致，且撤销会严重损及私益，应保持效力。 3. **利益衡量** ：因公共利益需要改变合法行为前，须确认公共利益大于相对人损失。 4. **赔偿与补偿** ：撤销无过错违法行为须 **赔偿** ；为公利撤销合法行为须 **补偿** 。 ##### 3. 构成要件 1. **信赖基础** ：存在足以引发信赖的行政行为或行政表示，通常以已经生效的个案行政行为为核心；违法授益行为也可能成为信赖基础。 2. **信赖表现** ：相对人基于该信赖作出生活安排、投资、交易、建设等客观举动。 3. **信赖值得保护** ：相对人须善意、无重大过失；若通过欺诈、胁迫、贿赂取得行政行为，或明知、因重大过失不知其违法，通常不受保护。 ##### 4. 保护方式 1. **立法保护** ：保持法律法规明确、稳定、连续，原则上禁止不利溯及。 2. **存续保护** ：优先维持原行政行为效力，保护既得利益。 3. **财产保护** ：在必须变更法律状态时，对相对人的信赖损失给予补偿或赔偿。 > [!hint] > **保护顺序** ：存续保护原则上优先于财产保护；只有公共利益、第三人权益或法秩序维护需要压倒信赖利益时，才转向财产补偿。 ##### 5. 适用场景 1. **行政机关之间** ：原则上应承认其他行政机关依法作出并生效的行政行为，不得无依据作出冲突决定。 2. **规范制定** ：原则上不得制定对相对人不利的溯及性规范；重大公共利益明显优越时才可能例外。 3. **行政行为撤销、废止、变更** ：授益行政行为最典型；负担行政行为和复效行政行为中如存在正当信赖，也应进行利益衡量。 4. **行政许可领域** ：依法取得的行政许可受法律保护；因法律规范变化、客观情况重大变化且公共利益需要而变更、撤回许可的，应依法补偿。 ##### 6. 《行政许可法》上信赖保护规定的评价 1. **偏重财产保护，存续保护不足** ：对相对人信赖利益多规定补偿，较少明确维持许可效力的优先性。 2. **公益与信赖利益衡量不足** ：撤回、撤销时更强调公共利益或重大损害，缺少精细化比较衡量规则。 3. **概念和要件不够细** ：信赖基础、信赖表现、善意标准、补偿范围和程序权利仍需进一步明确。 #### 六、比例原则 ##### 1. 核心涵义 - 行政机关实施行政行为应兼顾目标实现与保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适当的比例。 ##### 2. 三项次级原则（广义比例原则） 1. **适当性原则** ：行为必须有助于行政目的的实现。 2. **必要性原则（最小损害原则）** ：在多种方案中择取对相对人损害最小的。 3. **均衡性原则（狭义比例原则）** ：行政目的与手段对称，收益应大于损害，不能“高射炮打蚊子”。 ##### 3. 三阶审查的答题逻辑 1. **目的与手段关联** ：先看手段能否实现或促进行政目的；完全无助于目的即不适当。 2. **替代方案比较** ：存在多个同样能达成目的的手段时，应选择对相对人损害最小者。 3. **利益衡量** ：即使手段适当且必要，也要比较公共利益收益与个人权益损害，避免损害明显超过收益。 ##### 4. 目的正当是否为第四子原则 - 有观点主张将“目的正当”作为比例原则第一步；但教材倾向认为，行政行为目的应来自上位法授权，目的不正当通常可由依法行政或适当性审查处理，不宜当然列为比例原则独立子原则。 - 答题可表述为：目的正当具有重要意义，可作为合理性审查前提或依法行政原则的要求，但比例原则传统结构仍以适当性、必要性、均衡性三项为核心。 ##### 5. 实体法体现 - **行政强制** ：行政强制的设定和实施应适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。 - **突发事件应对** ：应急措施应与危害性质、程度、范围相适应，并优先选择对权益损害较小的措施。 > [!warning] > **案例分析抓手** ：比例原则不是简单判断行政目的是否重要，而是审查“为实现该目的是否用了过重的手段”。典型表达是：既要实现行政管理目标，又要尽可能使相对人权益遭受最小侵害。 #### 七、责任行政原则 > [!hint] > **责任行政原则** 是指行政机关必须对自己实施的行政活动承担法律责任，行政活动应处于可追责状态。 ##### 1. 确立原因 1. **市场经济要求** ：政府干预市场须受责任机制约束，防止权力扩张。 2. **民主行政要求** ：行政权来源于人民授权，政府及公职人员应受人民监督、对人民负责。 3. **权力制约要求** ：以责任约束权力运行，是规范行政权的重要方式。 ##### 2. 内容 1. **有责任状态** ：违法行政可能承担撤销、确认违法、赔偿等责任；合法行政造成特别损失可能承担补偿责任。 2. **主体明确** ：必须能够确定责任承担机关或人员。 3. **权责相连** ：无责任即无授权，授权同时应配置责任。 4. **制度保障** ：通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政问责、监察审计等机制实现责任。 #### 八、行政应急原则 > [!hint] > **行政应急原则** 是指行政主体在突发事件、公共危机或紧急状态下，为维护重大公共利益和根本权益，可以依法采取应急措施和非常措施，但仍受法治约束。 ##### 1. 功能 - 为常态下的应急准备、应急机构建设、应急队伍和物资储备提供原则依据。 - 为非常态下扩大行政权、简化部分程序、采取强制性措施提供正当性边界。 ##### 2. 限制 1. **现实性** ：必须存在真实、紧迫的公共危机。 2. **专属性** ：只能由有权机关在法定目的范围内采取。 3. **适当性** ：措施应与危害性质、程度、范围相适应，符合比例原则。 4. **程序性** ：即使情况紧急，也应保留必要程序、记录、备案、报告和事后审查。 5. **人权底线** ：不得突破生命权、健康权、人格尊严等最基本权利保障。 ### 第三节 行政法的程序性基本原则 #### 一、正当法律程序原则 ##### 1. 渊源 - 英国的“自然正义”与美国的“正当法律程序”。 - **自然正义的两项规则** ：任何人或团体行使权力可能使他人受到不利影响时，应听取对方意见；任何人不得做自己案件的法官。 - **美国正当法律程序** ：未经正当法律程序，不得剥夺生命、自由和财产。 ##### 2. 三项具体要求 1. **自己不做自己的法官** ：涉及利害关系必须 **回避** ，确保裁断机构的独立性。 2. **说明理由** ：作出不利行政行为必须告知根据与理由。 3. **听取陈述和申辩** ：行为前须给相对人解释的机会，重大事项应举行 **听证** 。 ##### 3. 我国法上的展开 - 行政机关实施行政管理，除国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不公开事项外，应公开依据、过程和结果。 - 行政机关应听取公民、法人和其他组织意见，保障相对人、利害关系人的 **知情权、参与权、表达权、救济权** 。 - 行政机关工作人员与事项有利害关系时，应当回避。 > [!warning] > **答题模板** ：正当程序原则 = 公开 + 听取意见/参与 + 回避 + 说明理由 + 救济告知。论述题可从自然正义、宪法法治、行政程序立法和行政处罚/许可制度展开。 #### 二、行政公开原则 ##### 1. 核心涵义 - 除依法保密外，政府行为一律公开。提高透明度，让权力在阳光下运行。 ##### 2. 四项具体要求 1. **行政立法公开** ：制定过程征求意见，法规规章正式公布。 2. **执法行为公开** ：标准、条件、程序及某些重大处罚过程（如听证）公开。 3. **裁决与复议公开** ：依据、程序公开，处理结果允许依法查阅。 4. **行政信息公开** ：通过新闻媒体和网络发布信息，接受社会舆论监督。 ##### 3. 公开的范围 - **依据公开** ：公开法律依据、裁量基准、办理条件。 - **过程公开** ：公开程序环节、期限、听证安排。 - **结果公开** ：公开处理决定、救济方式，但依法保护国家秘密、商业秘密和个人隐私。 #### 三、行政公正原则 ##### 1. 核心涵义 - 行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待。 ##### 2. 具体要求 - **实体公正** ：依法办事不偏私；合理考虑相关因素，不专断。 - **程序公正** ： - 自己不做自己的法官。 - **不单方接触** ：行政裁决中不得在另一方不在场时单独与其接触。 - 告知、听取陈述与申辩。 - 不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。 ##### 3. 立法体现 - **行政许可** ：听证主持人应由审查该许可申请的工作人员以外的人员担任；申请人、利害关系人认为主持人与许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。 - **行政处罚** ：听证由非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。 #### 四、行政公平原则 ##### 公平与公正的区别 - **公平** ：侧重 **平等对待** ，相对于“歧视”。 - **公正** ：侧重 **公道正派** ，相对于“偏私”。 ##### 核心要求 - **不歧视** ：不得因民族、性别、宗教、身份等设定不合理条件。 - **合理差别** ：基于职位需要的特殊条件不构成歧视，对弱势群体（如残疾人）应予适当优待。 > [!hint] > **平等原则的两个维度** ：横向上，同类相对人之间同等对待；纵向上，行政机关前后处理类似案件应保持基本一致，避免反复无常和选择性执法。 #### 五、行政参与原则 > [!hint] > **行政参与原则** 是指行政机关行使职权时，除遵守法定程序外，应尽可能为相对人和利害关系人提供参与行政活动的机会。 ##### 主要权利 1. **获得通知权** ：知晓何时、以何种方式参与行政程序。 2. **陈述权** ：就事实、理由和处理意见向行政机关陈述。 3. **申辩/抗辩权** ：针对不利指控提出反驳，消灭或减轻不利后果。 4. **申请权** ：申请启动程序、举行听证、申请回避、查阅卷宗、申请复议等。 ##### 立法体现 - 行政处罚决定作出前，应告知拟处罚内容及事实、理由、依据，并告知陈述、申辩、要求听证等权利。 - 对较重行政处罚，如较大数额罚款、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等，应告知当事人有要求听证的权利。 #### 六、智能、高效、便民原则 > [!warning] > 这是基于现代信息化社会形成的最新原则。 1. **智能原则** ：推进电子政务，运用大数据、AI 提高行为质量。 2. **高效原则** ：简政放权，遵守法定时限，减少不必要环节。 3. **便民原则** ：以人民为中心，推行“一个窗口对外”、“最多跑一次”等制度。 ##### 补充要求 - **严格程序和时限** ：效率不是绕开程序，而是在法定程序内减少拖延。 - **机构精简与流程优化** ：减少重复审查和不必要环节。 - **成本收益意识** ：行政决策和执法应避免明显超过必要限度的行政成本和社会成本。 - **便民服务** ：行政许可、信息公开、政务服务应以方便群众和市场主体为导向。 #### 七、权责统一原则 > [!hint] > **权责统一原则** 强调行政权力与行政责任相称：有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须救济。 1. **内部责任** ：行政机关内部的领导责任、岗位责任、问责、监察、审计等。 2. **外部责任** ：复议、诉讼、赔偿、补偿、人大监督、司法监督、社会舆论监督等。 3. **与责任行政的关系** ：责任行政侧重“行政活动必须处于可追责状态”；权责统一侧重“授权、用权、监督、责任配置应一致”。 ## 第四章数字行政法和应急行政法 ### 第一节 数字行政法 #### 一、数字行政法概述 ##### 数字行政法的定义 > [!hint] > **数字行政法** 是指把现代数字技术在公共行政中应用所产生的社会关系或者社会事实，作为设立或者改变行政法上权利义务主要依据的制度体系。 ##### 影响方式 1. **利益内涵的扩展** ：提高既有权利行使的便利性，降低公众行使权利的成本（如电子营业执照）。 2. **形成新型权利义务** ：对相关算法及其应用规则的事前准许，或对数字化过程中出现的新型权利进行制度化处理。 ##### 体系化进程与原则 - **形成背景** ：产生新的公共行政价值；产生领域性、系统性规范革新；数字经济与政务发展达到充分水平。 - **依法行政与技术关系** ： - **法律优先于技术效能** ：利用数字技术必须符合现行法律，不得因数字化减损合法权益。 - **双轮驱动** ：技术创新与制度创新一体推进，解决“数字鸿沟”和“数字歧视”问题。 - **结构性特征** ： - **规范结合** ：人的社会行为规范与数字技术规范（代码）的结合。 - **硬法与软法共存** ：软法（技术指南、政策文件）的作用日益突显。 #### 二、数字行政主体 ##### 基本特征：整体化 - **定义** ：指在政府履职中，以跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的整体方式提供数字政务管理与服务的组织方式。 - **协同原则** ：处理行政组织跨界关系的基本准则，涉及行政协助义务、财务保障补偿及争议解决。 ##### 法律形式 - 新型政府组织是技术组织与行政组织的融合，不仅是技术平台，也是决策条件与法律责任的依据。法律上坚持 **非营利性** 为基本取向。 #### 三、数字行政过程 - **行政决策** ： - **辅助决策原则** ：数字化处理目前仅具辅助性，不能直接产生法律效果。 - **例外** ：在当事人授权或法定条件下，智能化决策可产生直接法律效果。 - **前提** ：必须符合法律和社会伦理，严格执行个人行为监测的禁止性规定。 - **行政执行与监督** ： - 场景包括：事实认定、执行条件确认、信息公开、事实复原等。 - 数字化措施不得损害现行法律保护的合法权益。 #### 四、数据行政资源 ##### 公共数据的定义 > [!hint] > **公共数据** 是行政法治的正义基础和智能化基础资源，包括政务数据（政府机构产生）和其他公共数据（公共服务部门产生）。 ##### 资源管理与利用 1. **权属与责任** ：实行政务数据一体化和清单化管理，政府承担数据处理者的安全主体责任。 2. **数据的流通** ： - **开放与共享** ：分类分级开放，编制开放目录及责任清单。 - **授权运营** ：未列入开放目录的数据可通过市场交易进入社会利用领域（如授权运营试点）。 3. **数据确权** ：构建数据资源持有权、加工使用权、产品经营权“三权分置”的产权运行机制。 #### 五、数据和信息安全 - **基础地位** ：保护公共信息和个人信息安全制度是数字政府运行的基本保障。 - **安全方针** ：安全可控与开放创新并重。 - **保障机制** ： - **技术保障** ：主动监测、智能感知，依托技术上的自主可控。 - **管理保障** ：实行网络安全预警、密码应用检查，建立全生命周期安全管理制度。 - **法律职责** ：依据《数据安全法》《个人信息保护法》等履行保护职责。 ### 第二节 应急行政法 #### 一、应急行政法概述 ##### 法律秩序的划分 - **常态与非常态** ：传统观念区分常态秩序与紧急状态（非常态）。 - **趋势** ：风险社会下二者界限日益模糊。防灾减灾工作经常化，设立了专门的经常性应急管理机构。 ##### 突发事件的分类 > [!warning] > 根据《突发事件应对法》，突发事件分为四类： > 1. **自然灾害** > 2. **事故灾难** > 3. **公共卫生事件** > 4. **社会安全事件** ##### 基本原则 1. **全过程原则** ：预防为主、预防与应急相结合。强调信息管理的重要性，保护正确信息的发现者。 2. **比例原则（适应性原则）** ： - 应急措施应与社会危害的性质、程度、范围相适应。 - **最小损害** ：在多种措施中选择对公民权益损害最小、对生态环境影响较小的方案。 ##### 权利与义务 - **权利克减** ：应急期行政机关可依法采取限制公民权利的响应措施，但有最高限度（如 **不得使用酷刑** ）。 - **优先保护** ：未成年人、老年人、残疾人、孕产妇享有特殊优先保护权。 - **征收征用与补偿** ：政府可因应急需要征收征用财产，毁损灭失的应给予 **公平、合理补偿** 。 #### 二、应急行政组织 - **领导机关** ：中央（特别重大）和县级以上地方人民政府。 - **应急指挥机构** ： - **设立** ：人民政府因处理应急需要临时设立，由政府及军、警、消防负责人组成。 - **法律后果** ：指挥机构解散后，其行为产生的法律后果由 **本级人民政府** 承担。 - **监督机制** ：有关决定命令应报本级人大常委会备案；结束后应向其作专项工作报告。 #### 三、应急行政过程 ##### 四阶段基本制度框架 1. **预防和应急准备** ：预案制定、人力物力准备、风险控制。 2. **监测和预警** ：项目设置、风险评估、发布与解除预警措施。 3. **应急处置和救援（响应制度）** ： - **分级分区** ：根据危害程度分级，根据危害范围分区（确定管辖权限）。 - **开始与终止** ：具有暂时属性，不再需要时不得继续运用应急措施。 - **程序优先** ：程序是决定应急措施合法性的前提。 4. **事后恢复和重建** ：秩序恢复、事件评估、补偿救助及重建计划。 ##### 响应措施的分类 - **基础性措施** ：综合性法律规定。 - **领域性措施** ：专门应急立法规定（适用时优先于基础性措施）。 - **场景性措施** ：法律授权应急机构根据需要采取。 ## 第二编行政法主体 ## 第五章 行政法主体概述 > [!info] 考试点 > 本编高频考点：行政主体三要素及理论意义、行政主体与行政机关的区别、行政机关体系与职权、派出机关和派出机构区别、被授权组织法律地位、行政授权与行政委托区别、公务员错误命令执行、特别权力关系理论、行政相对人地位。 > [!info] 真题速递 > 简答题高频：行政主体与行政机关区别、行政授权和行政委托区别、行政机关特征、派出机关和派出机构区别。名词解释注意：行政主体、国务院、行政委托。辨析题注意：公务员是否无条件服从上级命令、行政相对人是否为行政法律关系客体。论述题注意：特别权力关系理论及其与法律保留原则的关系。 ### 第一节 行政法主体的概念 #### 一、行政法主体的含义 > [!hint] > **行政法主体** 是指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。它与“行政法律关系主体”概念等同。 ##### 1. 范围构成 - **组织** ：国家行政机关、行政法制监督主体、法律法规授权的组织、其他社会公权力组织（如行业协会、基层群众性自治组织）、受委托行使职权的组织、行政相对人（企事业组织等）。 - **个人** ：国家公务员、其他行使公权力的公职人员、行政相对人（公民、外国人、无国籍人）。 ##### 2. 静态与动态之分 - **静态主体** ：行政法赋予相应组织、个人权利义务时，其作为潜在的调整对象。 - **动态主体** ：处于实际行政法律关系中，行使职权或履行义务的现实参加人（本书研究重点）。 > [!warning] > **主体与参与人的区别：** > 行政法主体是权利义务的承受者。在管理关系中，公务员代表机关行使职权，此时行政机关是主体，公务员仅是参与人；但若机关追究公务员行政责任，公务员则转化成行政处分法律关系的主体。 #### 二、行政法主体与行政主体 - **行政主体是行政法主体的一种** ：行政主体只是行政法律关系的一方当事人（如在管理关系中，行政主体与相对人共同构成行政法主体）。 - **地位重要性** ：行政主体在行政管理关系中占主导地位，且在各种行政法律关系中均可作为一方主体，具有相对恒定性。 ##### 行政主体的构成要素 > [!hint] > **行政主体 = 权 + 名 + 责** ：享有行政职权，能以自己名义行使行政职权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。 1. **权** ：拥有行政职权，能够作出行政行为。 2. **名** ：能够以自己的名义对外行使职权。 3. **责** ：能够独立承担复议、诉讼、赔偿等法律责任。 ##### 行政主体理论的意义 1. **删繁就简** ：整合“行政机关、法律法规规章授权组织”等表述，便于理论和实务表达。 2. **澄清责任** ：确定复议被申请人、诉讼被告、赔偿义务机关，避免责任虚化。 3. **明确关系结构** ：凸显行政主体与行政相对人的权力—权利关系。 > [!warning] > **我国特色** ：行政主体概念很大程度上面向行政诉讼和行政救济需要而生。行政诉讼中的被告识别，核心就是判断谁以自己名义行使行政职权并独立承担责任。 #### 三、行政主体与行政机关 - **包容关系** ：行政主体包含行政机关。行政机关是行政主体中最重要、最基本的组成部分。 - **概念区别** ： - **行政主体** ：行政法学概念，用于抽象描述法律关系的一方。 - **行政机关** ：具体的法律概念，指依组织法设立的组织。 - **我国特色** ：我国行政主体范围不仅包括各级人民政府，还包括能独立以自己名义行使职权的政府工作部门（如公安、税务等）。 ##### 易混辨析 1. **行政机关不是唯一行政主体** ：法律、法规、规章授权的组织也可能成为行政主体。 2. **并非所有行政机关当然是行政主体** ：临时性机构、议事协调机构、内部办事机构通常不具有行政主体资格，除非有法定授权。 3. **行政机关并非任何场合都是行政主体** ：只有运用行政权作出行政行为时，才以行政主体身份出现；从事民事交易等非职权活动时，可能只是民事主体。 #### 四、行政主体与行政相对人的关系 1. **命令服从关系** ：行政行为有效存续期间，相对人原则上负有服从义务；不服可通过复议、诉讼等方式救济。 2. **身份可转换** ：行政机关在某一行政管理关系中也可能成为相对人，如交通局因违法收费被财政部门处罚。 3. **相对人范围广泛** ：任何权益受行政行为影响的公民、法人、非法人组织，甚至国家机关从事非职权活动时，都可能成为行政相对人。 4. **相对人既负义务也享权利** ：服从、协助、接受监督的同时，享有知情、参与、监督、申诉控告、复议诉讼、赔偿补偿等权利。 ### 第二节 行政法主体与行政组织法 #### 一、行政法主体与行政组织 - **研究重心转向** ：现代行政法学逐渐由研究技术性的“行政组织”转向研究具有法律地位的“行政法主体”。 - **研究范围** ：行政法主体涵盖了相对人、监督主体及公务员，比传统的“行政组织”范围更广，体现了民主化和制约监督原则。 #### 二、行政组织法的主要内容（狭义） ##### 1. 性质和法律地位 - 明确机关与权力机关、上下级机关的关系（如地方政府是人大的执行机关）。 ##### 2. 组成及结构 - 规定机关的内部构成（如国务院的组成人员及部门设置）。 ##### 3. 国家行政机关的职权 - **权限法定** ：这是行政法治原则的最基本要求。 ##### 4. 设立、变更、撤销的程序 - 规定机关变动必须遵循的法定程序。 ##### 5. 基本活动原则和制度 - 如民主集中制、首长负责制、请示报告制度等。 #### 三、行政组织法的体系 - **中央行政组织法** ：国务院组织法、部委组织条例。 - **地方行政组织法** ：各级地方人民政府组织法。 - **现状** ：目前我国体系尚不健全（如各部委缺乏独立组织条例），需进一步完善以建设法治政府。 #### 四、行政组织法的基本原则 1. **依法组织原则** ：行政组织权的行使、行政组织的设立变更撤销，均受法律约束。 2. **行政分权原则** ：行政权由不同组织体或不同行政机关分担，避免权力过度集中。 3. **组织效率原则** ：以合理结构和较小投入实现较高行政效能。 4. **民主参与原则** ：行政组织过程应保留公众参与和监督渠道。 #### 五、行政组织法的功能 1. **组织支撑** ：为公共行政组织体系提供法律基础。 2. **权力配置** ：设定、分配、调整行政权力。 3. **规范管理** ：确定行政组织结构、设置标准和外部管理形式. 4. **保障功能** ：保障行政参与、行政改革和组织运行规律。 5. **控制功能** ：控制行政组织规模和行政权力膨胀。 --- ## 第六章 行政机关 ### 第一节 行政机关概述 #### 一、行政机关的含义 > [!hint] > **行政机关** 是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。 - **三层内涵** ： 1. **国家机关性质** ：代表国家行使职能（区别于政党和社会团体）。 2. **行政职能性质** ：执行法律、管理内政外交（区别于立法、司法机关）。 3. **设立依据** ：依宪法或组织法设置（区别于法律法规授权的组织）。 #### 二、行政机关的性质和特征 ##### 1. 双重性质 - **执行机关** ：相对于权力机关（人大），负责执行其制定的法律和决议。 - **行政主体** ：相对于相对人，代表国家行使管理权，具有优越地位。 ##### 2. 主要特征 - **实质特征** ：管理国家行政事务（与司法的区别在于管理性与主动性）。 - **组织体系** ：实行 **领导—从属制** 。 - **决策体制** ：一般实行 **首长负责制** （区别于人大和法院的合议制）。 - **行使方式** ：主动、经常、不间断。 - **社会联系** ：最经常、最直接、最广泛地与个人和组织接触。 ### 第二节 行政机关的职责与职权 #### 一、行政机关的一般职责 1. **维护社会秩序** ：防止打击违法犯罪，保障安宁。 2. **保障国家安全** ：巩固国防，防止外敌入侵。 3. **保障和促进经济发展** ：现代政府的宏观调控（应确保市场在资源配置中起决定性作用）。 4. **保障和促进文化进步** ：涉及教、科、文、卫、体等精神文明建设。 5. **健全和发展社会保障与福利** ：解决失业、贫困等社会问题，促进公平正义。 6. **保护和改善环境** ：防治污染。我国已将“生态文明”列入国家发展目标。 #### 二、行政机关的主要职权 > [!hint] > 职权是职责的保障。 1. **行政立法权** ：制定行政法规和规章的准立法权。 2. **行政命令权** ：要求相对人作出或不作出某种行为。 3. **行政处理权** ：作出涉及特定相对人权利义务的决定（如许可、征收、给付）。 4. **行政监督权** ：对相对人守法情况进行检查、审计、检验。 5. **行政裁决权** ：裁决与管理有关的专门性争议（准司法权）。 6. **行政强制权** ：对不履行义务者采取强制措施。 7. **行政处罚权** ：对违反行政秩序者依法给予制裁。 ### 第三节 我国现行行政机关的体系 #### 一、中央行政机关 - **国务院** ：最高国家行政机关，实行总理负责制。 - **国务院组成部门** ：履行国务院基本行政管理职能，原则上均有行政主体资格和规章制定权，如外交部、公安部、审计署等。 - **直属机构** ：主管某项专门业务，多数具有行政主体资格和规章制定权，如海关总署、国家税务总局、市场监管总局等。 - **直属特设机构** ：国资委，具有行政主体资格和规章制定权。 - **直属事业单位** ：原则上不当然具有行政主体资格；经法律、法规授权时可取得相应行政主体地位，如中国气象局。 - **部委管理的国家局** ：由国务院组成部门或直属机构管理，主管特定业务，一般无规章制定权，如国家铁路局、国家林草局等。 - **办公机构、办事机构、议事协调机构** ：国务院办公厅、研究室、港澳办等通常不具有独立行政主体资格；议事协调机构一般只议事不办事，通常无机构、无人员、无编制、无独立措施。 - **临时机构** ：针对临时任务设立，一般不具有行政主体资格；其行为责任通常归属于设立或委托的行政机关。 #### 二、一般地方行政机关 - 分为省、县、乡三级（部分地区为四级）。 - 实行 **双重从属制** ：对本级人大负责，同时对上一级行政机关负责。 - 县级以上政府实行首长负责制，设全体会议和常务会议。 #### 三、民族自治地方行政机关 - 自治区、自治州、自治县的人民政府。 - 行政首长须由实行区域自治的民族公民担任，除行使一般职权外还行使 **自治权** 。 #### 四、特别行政区行政机关 - 香港、澳门特别行政区政府，由当地永久性居民中的中国公民担任主要官员。对各自立法会负责。 #### 五、派出机关、内设机构和派出机构 1. **派出机关** ：县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关，可以独立对外行使职权并承担责任。 - 省、自治区政府派出的行政公署：由国务院批准。 - 县、自治县政府派出的区公所：由省级政府批准。 - 市辖区、不设区的市政府派出的街道办事处：由上一级政府批准。 2. **内设机构** ：行政机关内部机构，通常不独立对外，不具有行政主体资格；法律、法规、规章授权时例外。 3. **派出机构** ：政府工作部门派出从事专门管理的机构，如公安派出所、市场监管所、税务所；一般不是行政主体，法定授权范围内可以成为行政主体。 > [!warning] > **派出机关 vs 派出机构** ：派出机关由政府派出，性质上是行政机关，通常可独立作为行政主体；派出机构由政府工作部门派出，原则上只是部门的组成部分，只有在法定授权范围内才可独立作为行政主体。 #### 六、上下级行政机关关系 1. **一般关系** ：地方政府工作部门通常受本级政府和上级主管部门双重领导，即“条块结合”。 2. **垂直领导** ：海关、国家安全、金融监管、外汇管理等实行较强垂直管理；部分领域实行省以下垂直管理。 3. **政府间关系** ：纵向上涉及中央与地方的事权、财权、规划权、组织权和立法权配置；横向上存在合作、竞争、帮扶等关系。 ## 第七章 其他行政主体 ### 第一节 其他行政主体概述 #### 一、其他行政主体的含义 > [!hint] > **其他行政主体** 是指除行政机关以外的行使一定行政职能的法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。 #### 二、种类划分 1. **法律、法规授权的组织** ：基于法律明确授权行使职能。 2. **其他社会公权力组织** ：依社会自治原则和组织章程行使公权力（如在无明确法律授权时依章程进行内部管理）。 ### 第二节 法律、法规授权的组织 #### 一、含义与背景 - **核心特征** ：非行政机关；行使特定（而非一般）职能；授权来源于具体法律、法规、规章。 - **意义** ：体现国家职能向社会转移，减少官僚主义，提高管理针对性。 ##### 产生原因 1. **政府职能扩展** ：政府公共产品供给能力有限，需要借助社会组织分担管理任务。 2. **行政事务专业化** ：技术性、专业性事务需借助专业组织处理。 3. **民主与自治要求** ：公共治理中引入行业自治、基层自治和社会自我管理。 #### 二、范围与实例 1. **基层群众性自治组织** ：居委会、村委会（协助政府从事救灾、计划生育、征兵等行政管理）。 2. **行业组织** ：注册会计师协会、律师协会（行使注册、考核、惩戒等职能）。 3. **工青妇等社会团体** ：如工会保障职工权益、参与劳动争议调解。 4. **事业与企业组织** ： - **事业组织** ：如公立学校（招收、处分学生，颁发证书）、救助站。 - **企业组织** ：如烟草总公司、盐业公司在转轨时期行使的行政管理职能。 5. **行政机关内设/派出机构** ：如税务所、公安派出所（经法律授权可独立实施警告、罚款）。 6. **行政性公司和特定企业组织** ：如在特定领域承担公共管理职能的企业或企业内设机构。 #### 三、法律地位 - **行政主体地位** ：在行使授权职能时具有与行政机关基本相同的地位。 - **名义与责任** ：以 **自己名义** 作出行为，独立承担法律责任。 - **双重属性** ：非行使行政职能时，仅具一般社会组织或民事主体地位。 ##### 授权规则 1. **对象限定** ：授权对象通常是行政机关以外的组织；上级行政机关向下级机关下放权力，不属于此处的行政授权。 2. **依据明确** ：必须由法律、法规、规章明确授权，不能仅凭政策、会议纪要或行政机关委托。 3. **范围限定** ：授权组织只能在授权范围内行使职权，超越授权范围的行为违法。 4. **救济后果** ：授权组织在行政复议中可为被申请人，在行政诉讼中可为被告，在国家赔偿中可为赔偿义务机关。 > [!info] 案例提示 > 中国足协、行业协会、高校等组织是否构成行政主体，关键不看其是否为行政机关，而看其是否基于法律、法规、规章或公共职能授权，以自己名义行使具有强制性、公共管理性的职权，并能独立承担责任。若其行为只是内部自治或民事管理，则不当然构成行政行为。 ### 第三节 其他社会公权力组织 #### 一、含义与资格 - **依据** ：非法律授权，而是依据 **社会自治原则** 和 **组织章程** 。 - **权力范围** ： - **内部公权力** ：对组织成员的发号施令、奖惩（生存意义所在）。 - **外部公权力** ：在内外部关系交织或存在特定公共利益时行使（如消协受理投诉、环保组织制止破坏）。 #### 二、限制条件 - **权源监督** ：其章程需报行政机关备案，行为接受司法监督。 - **适用限制** ：通常限于组织内部或与公共利益特别相关的范畴。若无章程依据或超越必要限度，外部相对人可请求法院确认无效。 ### 第四节 行政委托情形下的行政主体 #### 一、行政委托概述 ##### 1. 含义 - 指行政机关委托 **行政机关系统以外** 的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能。 ##### 2. 必要性 - **编制与经费限制** ：行政机关自身力量难以完成扩张的行政任务。 - **应对突发事件** ：处理如“非典”、新冠疫情等临时性、不可预料的任务，委托更具效益。 - **技术性需求** ：处理非经常性的高技术事务。 ##### 3. 行政委托与法律法规授权的区别 > [!warning] > - **名义与责任** ：授权组织以 **自己名义** 行使职权并负责，是行政主体；受委托组织以 **委托机关名义** 行使职权，委托机关是行政主体。 > - **职权来源** ：授权源于法律法规；委托源于行政机关的单方行为。 > - **对象范围** ：行政授权对象为组织；行政委托对象可以是机关、机构、组织，特定场景下也可能包括个人。 > - **主体资格** ：被授权组织取得行政主体资格；受委托组织不取得行政主体资格。 > - **表现形式** ：委托通常具有合意性和具体事务性；授权具有法定性和单方强制性，授权组织原则上不得拒绝法定授权。 #### 二、受委托组织的含义与特征 1. **非国家机关性** ：基本职能是从事非国家公务工作。 2. **职能特定性** ：仅行使委托范围内的特定职能。 - **禁止委托事项** ：行政立法权、涉及人身自由的处罚/强制权、许可证照的发放/撤销权等依据法理不得委托。 3. **关系异于内部代理** ：行政机关内部的委托/代理，受托者通常本身具有行政主体资格；而行政委托的受托者不具主体资格。 #### 三、受委托组织的条件（以行政处罚法为例） 1. **法定性** ：依法成立并具有管理公共事务职能。 2. **人员素质** ：拥有熟悉法律、业务并取得 **行政执法资格** 的工作人员。 3. **物质条件** ：需要技术检查/鉴定的，应当具备相应条件。 #### 四、受委托组织的法律地位 - **非行政主体** ：对外不独立承担法律责任，责任由委托机关承担。 - **内部法律关系当事人** ： - **权利** ：获得管理手段与条件、取得经费和报酬、建议权。 - **义务** ：在委托范围内行使职权、依法办事、接受监督指导、履行职责。 #### 五、行政委托的规则与问题 ##### 1. 委托机关规则 1. **依法委托** ：不得自行决定是否委托、委托何种事项。 2. **职权内委托** ：超越自身职权范围的委托无效。 3. **监督职责** ：应对受委托组织进行监督、指导，必要时依法收回或撤销委托。 ##### 2. 受委托组织规则 1. **主体合格** ：必须符合法定条件。 2. **范围限制** ：不得超越委托范围实施行政活动。 3. **禁止再委托** ：接受委托后不得将委托事项再次委托给其他主体。 ##### 3. 实践问题 - **委托不足** ：公共服务供给和社会治理活力不足。 - **委托违规** ：不具备法定条件的组织进入执法过程，易造成执法混乱和责任不清。 > [!hint] > **行政授权与行政委托答题表** ：职权来源看“法律法规规章/行政主体”；名义看“自己名义/委托机关名义”；责任看“自己承担/委托机关承担”；资格看“取得行政主体资格/不取得行政主体资格”。 --- ## 第八章 公务员 ### 第一节 公务员概述 > [!hint] > **行政公务人员** 泛指在行政机关、授权组织、受委托组织中行使行政权力、执行公务的人员。国家公务员只是其中最典型、最制度化的一类。 #### 一、公务员的概念 > [!hint] > **我国《公务员法》定义** ：指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 ##### 定义内涵 1. **依法履行公职** ：提供公共管理和服务，实现公共利益。 2. **编制与财政保障** ：纳入行政编制，不包括一般国企和事业单位职工（但部分具有管理职能的事业单位可参照管理）。 3. **范围涵盖广** ：包括执政党、参政党机关及相关社会团体中符合条件的工作人员。 > [!warning] > **注意区分“公职人员”：** > 《监察法》中的“公职人员”范围更广，包括国企管理人员、公办科教文卫单位管理人员、基层群众自治组织管理人员等，而《公务员法》下的“公务员”要求更高（编制+财政）。 #### 二、公务员的分类 1. **一般职与特别职** ：特别职指领导成员、法官、检察官（适用特别法优先）。 2. **职位类别划分** ： - **综合管理类** ：分为领导职务（国家级至乡科级）和非领导职务（巡视员、调研员、主任科员、科员等序列）。 - **专业技术类** 。 - **行政执法类** 。 ##### 公务员的身份、职务、职级、级别 1. **身份** ：公务员法律地位的基础，表明其进入公务员系统并受公务员法调整。 2. **职务** ：主要指领导职务序列，如国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级及其副职。 3. **职级** ：厅局级以下设置，用于体现职责、资历和待遇，不当然等于领导职务。 4. **级别** ：公务员工资、待遇等的重要依据，实行一职数级、上下交叉。 #### 三、公务员的法律地位 - **外部管理关系** ：仅代表机关行使职权，行为效果归属于机关，公务员 **不具行政主体资格** 。 - **诉讼关系** ：既不能做原告也不能做被告（非诉讼当事人）。 - **内部法律关系** ：作为一方当事人，与机关发生考核、奖惩、申诉等关系。 - **监督关系** ：作为 **监督对象** ，接受监察、权力机关及司法的监督。 ##### 公务员的法定权利与义务 - **权利** ：执行职务权、职位保障权、工资福利权、申诉控告权、辞职权等。 - **义务** ：守法及接受党的领导、忠于国家、为人民服务、勤勉尽责（对明显违法命令有抵制权）、保守秘密、廉洁奉公等。 ##### 权利清单补充 1. 身份保障权。 2. 获得履行职责应有工作条件的权利。 3. 获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利。 4. 参加培训的权利。 5. 对机关及其领导人员提出批评、建议的权利。 6. 提出申诉、控告的权利。 7. 依法自愿辞职的权利。 8. 宪法和法律规定的其他权利。 ### 第二节 公职关系 #### 一、公职关系的概念 - **定义** ：公务员因担任公职而与公权力主体（机关/组织）发生的内部行政法律关系。 - **性质** ：可视为一种 **特殊的劳动关系** ，具有服务全民的公益性。 #### 二、公职关系的发生（任用方式） 1. **考任** ：通过公开考试、平等竞争录用一级主任科员以下人员。 2. **选任** ：通过选举产生（适用于各级政府组成人员）。 3. **聘任** ：针对专业性强或辅助性职位签订聘任合同（协议工资制，期限 1-5 年）。 4. **调任** ：从国企、高校等行政系统外部直接调入担任领导职务或四级调研员以上。 5. **公开选拔** ：面向一定范围公开选拔领导职务人员，通常适用于副科至正厅等领导职务。 #### 三、公务员交流制度 1. **转任** ：公务员系统内部岗位流动，即“从内到内”。 2. **调任** ：从国有企业事业单位、人民团体、群众团体等系统外从事公务人员进入公务员系统，即“从外到内”。 3. **挂职** ：到上级、下级、其他地区或企事业单位挂职锻炼，不改变原人事关系。 #### 四、公职关系的内容 ##### 1. 人事管理关系 - **考核** ：德、能、勤、绩、廉（重点考核政治素质和实绩），分优秀、称职、基本称职、不称职。 - **奖励** ：嘉奖、记三等/二等/一等功、授予称号。 - **惩戒** ：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 - **升降** ：领导职务逐级晋升，职级根据实绩调整，能上能下。 - **回避** ：包括任职回避、地域回避、公务回避。 ###### 回避制度补充 1. **公务回避** ：执行公务涉及本人或近亲属利害关系，或可能影响公正履职的，应当回避。 2. **地域回避** ：乡级、县级、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务，通常不得在本人原籍或成长地任职。 3. **任职回避** ：夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系之间，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导、双方有直接上下级领导关系，或一方任领导另一方从事组织人事、纪检监察、审计财务等职务。 4. **监管/主管回避** ：不得在配偶、子女及其配偶经营企业或营利性组织的行业监管、主管部门担任领导成员。 ###### 任职禁止 1. **在职兼职限制** ：因工作需要在机关外兼职的，应经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。 2. **离职任职限制** ：辞去公职或退休后，原领导成员、县处级以上领导职务公务员 3 年内，其他公务员 2 年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，也不得从事相关营利性活动。 ###### 处分制度 1. **种类与期间** ：警告 6 个月、记过 12 个月、记大过 18 个月、降级 24 个月、撤职 24 个月、开除。 2. **解除条件** ：开除以外处分，处分期间有悔改表现且未再发生违纪违法行为，期满后解除。 3. **解除效果** ：晋升工资档次、级别、职务、职级不再受原处分影响；但解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务、原职级。 ##### 2. 特别劳动关系 - **工资** ：由基本工资、津贴、补贴和奖金组成，建立正常增长机制。 - **福利** ：按照国家规定享受补贴、补助、带薪休假。 - **保险** ：实行国家统一的社会保险制度，享受养老、医疗、抚恤等优待。 #### 五、公职关系的消灭 > [!hint] > 公职关系依一定的法律事实发生而消灭。导致公职关系消灭的法律事实主要有下述五项： ##### 1. 公务员退休 - **法定情形** ：达到退休年龄或完全丧失工作能力。 - **提前退休条件** ： - 工作年限满 30 年。 - 距法定退休年龄不足 5 年，且工作年限满 20 年。 - 符合国家规定的其他情形。 ##### 2. 公务员辞职 - **审批期限** ：一般公务员 30 日内，领导成员 90 日内。 - **限制辞职情形** ： - 未满最低服务年限。 - 涉及国家秘密且在脱密期内。 - 重要公务尚未处理完毕且须本人处理。 - 正在接受审计、纪律审查、监察调查或涉嫌犯罪司法程序未终结。 - **注意** ：仅辞去领导职务但保留公务员身份属于 **公职关系变更** 而非消灭。 ##### 3. 公务员辞退（单方面终止） - **法定情形** ： - 连续 2 年考核不称职。 - 不胜任现职且不接受其他安排。 - 因机构调整需调整工作但本人拒绝合理安排。 - 不履行义务、不守纪律且教育无效，又不宜开除。 - 旷工或逾期不归连续超 15 天或 1 年累计超 30 天。 - **不得辞退情形** ：因公致残丧失劳动能力、医疗期内、女性在孕产哺乳期内。 ##### 4. 公务员死亡 - 自然导致公职关系终结，亲属可享受抚恤和优待。 ##### 5. 开除 - 因严重违纪违法受到的惩戒处分，强制其退出公职系统。 ### 第三节 公务员执行命令、特别权力关系与救济 #### 一、错误命令的执行 > [!warning] > **辨析题要点** ：公务员并非必须无条件服从和执行上级命令。对错误命令，应先提出改正或撤销意见；上级不改变或要求立即执行的，原则上应执行，后果由上级负责；但执行明显违法的决定或命令，公务员应依法承担责任。 ##### 明显违法的判断 1. **主体明显不合格** ：实施主体不具有行政主体资格。 2. **事实明显缺乏根据** ：基本事实显然不存在或明显错误。 3. **依据明显缺乏** ：明显缺乏法律、法规依据。 4. **其他重大且明显违法** ：严重损害相对人合法权益。 #### 二、特别权力关系理论 1. **传统特别权力关系** ：认为公务员、学生、军人等处于特别服从关系中，行政机关可单方设定义务，司法救济范围较小。 2. **理论价值** ：揭示内部行政关系中管理者优势地位和服从纪律要求。 3. **局限** ：容易排除法律保留、正当程序和司法救济，与现代法治、人权保障观念冲突。 4. **现代转向：特别法律关系** ：内部管理关系仍受法律保留、比例原则、正当程序和救济原则约束；涉及基本权利或重大权益变动时，不得以“内部关系”为由完全排除司法审查。 #### 三、公务员申诉救济 1. **可申诉事项** ：处分，辞退或取消录用，降职，定期考核定为不称职，免职，申请辞职、提前退休未获批准，不按规定确定或扣减工资福利保险待遇，法律法规规定的其他情形。 2. **不可混淆** ：定期考核为基本称职，一般不属于可申诉事项；聘任制公务员另有合同争议救济路径。 3. **受理机关** ：原处理机关同级公务员主管部门、原处理机关上一级机关；涉及处分的，还可向同级监察机关申诉。 ## 第九章 行政相对人 ### 第一节 行政相对人概述 #### 一、行政相对人的概念 > [!hint] > **行政相对人** 是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。 > [!warning] > **辨析题** ：行政相对人不是行政法律关系的客体，而是行政法律关系主体之一。行政法律关系的客体通常是行政行为所指向的物、行为、利益或法律状态。 ##### 核心特征 1. **处于行政管理关系中** ：包括静态（潜在）和动态（现实）的关系。 2. **地位非对等性** ：是行政管理权的作用对象。 3. **权益受影响性** ：包括受到 **直接影响** （处罚对象）或 **间接影响** （如相邻权人）。 #### 二、行政相对人的分类 1. **个人相对人与组织相对人** ： - **个人** ：公民、外国人、无国籍人（外交豁免者除外）。 - **组织** ：法人组织、非法人组织。 - **特别注意** ：国家机关实施非职权行为（如盖办公楼）时亦可成为行政相对人。 2. **直接相对人与间接相对人** ： - **直接** ：行政行为的直接对象。 - **间接** ：其权益受行政行为间接波及（如治安案件的受害人、许可案件的竞争对手）。 3. **作为行为相对人与不作为行为相对人** ：以行政行为的方式（积极行为或消极不作为）划分。 4. **抽象相对人与具体相对人** ：以影响是否产生实际效果划分。 5. **授益相对人与侵益相对人** ：根据实际影响是有利（授益）还是不利（侵益）划分。 ### 第二节 行政相对人的法律地位与权利义务 #### 一、行政相对人的法律地位 - **管理对象** ：必须服从行政管理，遵守秩序。 - **管理参与人** ：通过听证、建议、讨论等形式积极参与管理（民主体现）。 - **救济对象与监督主体** ：合法权益受损时可申请救济，并有权监督国家行政权。 > [!hint] > **关系结构** ：在行政管理关系中，相对人通常处于服从地位；在行政救济、监督关系中，相对人可转化为救济申请人、原告或监督主体，其地位不再只是被管理对象。 #### 二、行政相对人的权利 1. **申请权** ：如申请许可、抚恤金。 2. **参与权** ：参与决策论证、计划制定。 3. **知情权** ：依法查阅、复制政务信息。 4. **正当程序权** ：要求说明理由、陈述申辩、举行听证。 5. **批评、建议权** 。 6. **申诉、控告、检举权** 。 7. **申请复议权** 。 8. **提起行政诉讼权** 。 9. **请求国家赔偿、补偿权** 。 10. **抵制违法行政行为权** ：如抵制无票据罚款。 #### 三、行政相对人的义务 1. **服从管理** ：遵守规范性文件，执行行政决定。 2. **协助公务** ：配合维持秩序、提供必要设施协助救援。 3. **维护公益** ：防止损害公共利益。 4. **接受监督** ：配合检查、审计、检验。 5. **提供真实信息** ：不得隐瞒或提供虚假材料。 6. **遵守法定程序** ：按法定期限、手续履行行为。 ## 第十章 行政法制监督主体 ### 第一节 行政法制监督概述 #### 一、行政法制监督的概念 > [!hint] > **行政法制监督** 是指各类监督主体依法对行政主体及其人员行使职权和遵纪守法行为的监督。 - **主体** ：权力机关、监察机关、司法机关、专门行政监督机关、外部个人/组织。 - **对象** ：行政主体（机关、被授权组织）、公务员、其他行使公权力的组织及人员。 #### 二、行政法制监督与行政监督的区别 > [!warning] > **重要辨析：** > 1. **对象不同** ：法制监督对象是“行政方”；行政监督对象是“相对人”。 > 2. **主体不同** ：法制监督主体通常在行政系统外部（或专门机关）；行政监督主体是行政机关。 > 3. **内容不同** ：法制监督侧重“合法性”；行政监督侧重“守法性”。 ### 第二节 行政法制监督主体的种类及内容 #### 一、国家权力机关的监督（最高位阶） 1. **对行政立法的监督** ：全国人大常委会对行政法规的 **备案、裁决、撤销** 。 2. **对规范性文件的监督** ：撤销超越权限或违法的决定、命令。 3. **对行政政策的监督** ：听取工作报告、提出 **质询/询问** 、审查批准预算。 4. **对行政行为的监督** ：视察、 **执法检查** 、组织特定问题调查、处理信访。 5. **对人员的监督** ：罢免政府组成人员。 #### 二、国家监察机关的监督（全面覆盖） - **对象** ：所有行使公权力的公职人员（6 类）。 - **职责** ：廉政教育、职务违法调查、政务处分、问责、移送起诉。 - **监察权限 (15 项)** ：谈话、讯问、询问、 **留置** 、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境。 #### 三、国家司法机关的监督 1. **人民法院** ： - 通过 **行政诉讼** 审查行政行为合法性（撤销、变更、确认无效）。 - **司法建议** ：建议纠正违法或处分有过错人员。 - **附带审查** ：在案件中审查规范性文件的合法性（但不直接撤销）。 2. **人民检察院** ： - 追究职务犯罪。 - **检察建议** ：督促履行职责或纠正违法。 - **行政公益诉讼** ：在生态环境、食药安全等领域提起诉讼。 #### 四、专门行政监督机关的监督（审计） - **主体** ：国家审计机关。 - **内容** ：对各级政府及其部门的财政收支行为进行审计。 - **权限** ：要求提供资料、检查资产、查询账户、建议纠正违法规定、公布审计结果。 #### 五、国家机关系统外部的监督（基础） - **主体** ：个人、组织（行政相对人）。 - **方式** ：批评、建议、申诉、起诉、舆论揭露。 - **地位** ：其他法制监督启动的 **动力和基础** 。 ## 第十一章行政行为概述 > [!info] 考试点 > 本章高频考点：行政行为概念与功能、行政行为分类、抽象行政行为与具体行政行为区分、羁束行政与裁量行政比较、行政行为效力、行政行为合法要件及违法后果、撤销/废止/无效的区别。 > [!info] 真题速递 > 论述题高频：行政行为概念的内涵、功能与评价；行政不作为构成要件；行政行为效力及效力变动；具体行政行为合法性审查；具体行政行为生效和无效。名词解释注意：行政指导、羁束行政行为、抽象行政行为、行政事实行为。辨析题注意：抽象行政行为不等于行政立法行为。 ### 第一节 行政行为的概念和分类 #### 一、行政行为的概念 ##### 对行政行为的界定 ###### 1. 行为主体说（形式界定说） - **定义** ：指行政机关的一切行为。包括运用行政权所作的事实行为和不运用行政权的私法行为。 - **背景** ：流行于19世纪初期行政法学产生阶段，基于严格的三权分立前提。 ###### 2. 行政权说（实质界定说） - **定义** ：只有机关、组织行使行政权的行为才是行政行为。包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为。 - **范围** ：不包括行政机关未运用行政权的私法行为。主要流行于行政学界。 ###### 3. 公法行为说 - **定义** ：具有行政法（公法）意义或效果的行为。 - **外延分类** ： - **全部公法行为说** ：包括全部有公法意义的行为（抽象行政行为+具体行政行为）。我国通说。 - **立法行为除外说** ：包括除行政立法以外的全部公法行为（规范性文件+具体行政行为）。 - **具体行为说** ：仅指就具体事件所作的公法行为。德、日通说。 ##### 本书定义与特征 > [!hint] > **行政行为** ：是指行政主体运用职权而作出的具有行政法意义的法律行为。 ##### 行政行为的功能与意义 1. **对相对人** ：行政行为一经成立、生效，通常具有约束相对人行动、要求其遵守和执行的意义；相对人认为权益受损时，可通过复议、诉讼请求审查。 2. **对行政机关** ：行政行为是行政机关履行职责、实现行政管理目标的主要法律手段，必须受法定权限和程序约束。 3. **对人民法院** ：行政行为是行政诉讼受案范围、审查对象和裁判方式的重要连接点，也是行政审判中确定诉讼标的的核心单元。 4. **对行政法体系** ：行政行为是组织法、程序法、救济法之间的枢纽概念，行政许可、处罚、强制、复议、诉讼、赔偿均以其为基础展开。 ##### 行政行为的构成要素 1. **主体要素** ：行为主体为行政主体，或具有行政主体外观的机关、组织、人员，包括受委托组织和人员在委托范围内实施的行为。 2. **职权要素** ：行为是行政主体运用行政职权的行为，职权是行政行为的内核。 3. **法律要素** ：行为具有行政法意义，能够产生、变更、消灭或确认行政法上的权利义务。 4. **外部要素** ：行为原则上对外实施，区别于纯粹内部管理行为。 5. **个案要素** ：具体行政行为通常面向特定对象、特定事项，不可反复适用。 6. **单方/高权要素** ：典型行政行为不以相对人同意为成立要件；行政协议构成双方性例外。 ###### 1. 时代特征 - **服务性** ：从19世纪的“斗争/命令关系”转向20世纪的“利益一致/服务合作关系”。要求弱化强制性，增强可接受性。 - **从属法律性** ：行政权来源于法律，必须全面、全程接受法律监控，不得凌驾于法律之上。 ###### 2. 法律特征 - **单方性** ：行政主体运用行政权单方面作出意思表示，不取决于相对人意志。 - **强制性** ：以法律的强制性为后盾，相对人必须服从、配合，否则会导致强制措施。 - **无偿性** ：原则上无偿。例外：相对人分享特殊资源（如采矿许可）或承担特殊公共负担（如征用）时为有偿。 - **规制性** ：以实现社会规制为目的，通过设定规则或个体化行为构建公法秩序。 - **执行性** ：行政行为是执行法律、法规、规章和政策的行为，权限、内容和程序应符合法律规定。 - **裁量性** ：在法律规定范围和幅度内，行政机关通常享有一定判断、选择空间。 - **法效性** ：行政行为会直接导致行政法律关系产生、变更、消灭或确认。 **注意** ：行政协议作为双方行为，构成了上述部分法律特征的例外。 ##### 行政行为的内容 1. **赋予权利或免除义务** ：如许可、奖励、给付、豁免。 2. **设定义务或剥夺、限制权益** ：如处罚、强制、征收、责令改正。 3. **确认法律事实或法律地位** ：如出生登记、身份确认、权属确认。 #### 二、行政行为的分类 ##### 分类体系 1. **按法律效果分** ： - **行政法律行为** ：设定、变更、消灭或确认权利义务的行为（含立法、具体行为、协议等）。 - **行政事实行为** ：实现规制但未产生相应法律效果的行为。侵害权益时亦可诉。 2. **按意思表示分** ： - **单方行政行为** ：单方面运用行政权的行为（如行政处罚、立法等）。 - **双方行政行为（行政协议）** ：协商一致订立。分为外部行政协议（与相对人）和内部行政协议（主体间）。 3. **按针对对象是否特定分** ： - **抽象行政行为** ：针对不特定相对人制定规则。 - **具体行政行为** ：针对特定相对人设定权利义务。 4. **按受法律规范拘束程度分** ： - **羁束行政行为** ：法律已明确规定具体内容，行政机关无选择余地，只能严格依法作出。 - **裁量行政行为** ：行政机关可在法定范围和幅度内，根据实际情况选择处理方式。 5. **按启动方式分** ： - **依申请行政行为** ：以相对人申请为程序启动前提，如许可、给付申请。 - **依职权行政行为** ：行政机关主动启动，如处罚、强制、监督检查。 6. **按行为形式分** ： - **要式行政行为** ：法律规定须具备特定书面形式、程序或文书。 - **非要式行政行为** ：法律未要求特定形式，可依行政需要采用口头、动作、信号等形式。 7. **按效果利害分** ： - **授益行政行为** ：授予权利、利益或免除义务。 - **负担行政行为** ：增加义务或限制、剥夺权益。 8. **按对象内外分** ： - **外部行政行为** ：面向行政组织系统以外的公民、法人或其他组织。 - **内部行政行为** ：面向行政组织内部机构或公务员，救济方式通常不同。 ##### 抽象行政行为与具体行政行为的区分标准 - **拘束内容** ：形式为规范性文件但内容全部或部分拘束特定相对人的，属于具体行政行为。 - **对象数量可统计性** ： - **标的物特定** ：如针对特定工程的拆迁补偿标准文件，属于具体行政行为。 - **时间封闭性** ：设定仅适用于特定时间点以前的相对人，属于具体行政行为；范围开放则属于抽象。 - **特定物行为与交通信号** ：针对特定物的公法性质确定、交通信号标志，均属于具体行政行为。 ##### 抽象行政行为与具体行政行为的比较 | 项目 | 抽象行政行为 | 具体行政行为 | | --- | --- | --- | | 调整对象 | 不特定多数人和事 | 特定人、特定事 | | 适用次数 | 可反复适用 | 通常仅对本次处理有效 | | 表现形式 | 行政法规、规章、规范性文件、决定、通知等 | 处罚决定书、许可决定、确认书、强制决定等 | | 权利义务影响 | 通常需通过具体行政行为实现 | 直接影响相对人权利义务 | | 程序特点 | 接近立法或规范制定程序 | 强调调查、告知、陈述申辩、听证等程序 | | 司法审查 | 原则上不单独可诉；部分规范性文件可附带审查 | 通常可作为行政诉讼直接审查对象 | > [!warning] > **辨析题** ：抽象行政行为不等于行政立法行为。行政立法是抽象行政行为的典型形态，但行政规范性文件等非立法性普遍规则也属于抽象行政行为。 ##### 其他分类的区分意义 1. **羁束/裁量** ：羁束行为重点审查是否严格依法；裁量行为重点审查是否逾越、滥用裁量或明显不当。 2. **依申请/依职权** ：决定程序启动方式和不作为成立、举证责任结构。 3. **要式/非要式** ：要式行为须审查形式是否合法；非要式行为通常不以特定形式为生效条件。 4. **授益/负担** ：授益行为撤销、废止更受信赖保护限制；负担行为撤销通常对相对人有利，但仍可能涉及第三人或公共利益。 5. **内部/外部** ：外部行为通常可通过行政复议、诉讼救济；内部行为救济更多依申诉、监察、内部程序，涉及基本权利或重大权益时另当别论。 ### 第二节 行政行为的模式 #### 一、行政行为模式的概念 - **定义** ：指在理论或实务上对内容和程序都已形成固定、共同构成要件的行为体系。 - **表现** ：行政处罚、许可、裁决、征收等范畴。 - **属性** ： 1. **典型特征的理论化/固定化** ：将同类意思表示的法律要件客观化。 2. **体系化** ：既是行为组合，也是行政行为“网上纽结”的子系统。 #### 二、行政行为的模式化 - **意义** ：将非模式化的新现象予以规范、定位。 - **三阶段** ： 1. 现象大量反复出现，提供素材。 2. 运用法学方法进行逻辑处理，寻找共同法律要件并命名。 3. 通过立法和判例予以确认制度化。 - **核心任务** ：分析概括共同法律要件。现代学说强调加入“相对人参与”的程序要件。 #### 三、行政行为的模式定位 - **基本标准** ： **内容要件** （是否具备权利义务的设定、变更或消灭）。 - **解释理论** ：采用 **客观主义兼主观主义原则** 。 > [!warning] > 解释时应以外部表示为准，以相对人足以合理客观了解的内容为准，探明真实意思。认定是否属于某种模式（如行政裁决）主要看客观上是否具有强制性。 --- ## 第十二章 行政立法 > [!info] 考试点 > 行政法规制定程序、行政规章制定机关、行政规章制定程序、行政法规/规章效力适用、行政规范性文件特点与效力是本章重点。 > [!info] 真题速递 > 选择题注意：制定地方政府规章的机关。简答题注意：哪些主体有规章制定权、行政法规无权规范哪些事项。辨析题注意：青岛市人民政府是否具有规章制定权。 ### 第一节 行政立法概述 #### 一、行政立法的概念 > [!hint] > **行政立法** ：指法定组织根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。 - **主体范围** ： 1. 国务院。 2. 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署。 3. 具有行政管理职能的国务院直属机构（如海关总署）。 4. 法律授权的国务院直属事业单位（如中国证监会）。 5. 省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人民政府。 - **属性** ：属于从属性立法，行政法规、规章从属于法律。行政规章在诉讼中作为“参照”。 ##### 广义与狭义 | 项目 | 含义 | | --- | --- | | 广义行政立法 | 有权机关依照法定权限和程序制定行政管理方面规范性文件的活动。 | | 狭义行政立法 | 国家行政机关依照法定权限和程序制定行政法规、规章的活动。考试通常掌握此义。 | #### 二、行政立法的性质与价值 ##### 1. 性质：行政性与立法性的统一 - **行政性** ：主体是行政机关；调整对象是行政管理事务；目的在于执行法律并履行行政职能。 - **立法性** ：创制普遍规则，具有规范性、普遍性、强制性，并遵循法定立法程序。 - **一般性** ：行政法规、规章面向不特定对象，在效力期间可以反复适用。 ##### 2. 与人大立法的区别 | 项目 | 行政立法 | 人大立法 | | --- | -------------- | -------------------- | | 主体 | 特定行政机关 | 全国人大及其常委会、地方人大及其常委会等 | | 权源 | 宪法、法律、组织法或授权决定 | 人民授权和宪法法律确认 | | 内容 | 行政管理事务 | 国家基本制度和重大事项 | | 程序 | 严格 | 更为严格、民主性更强 | | 效力 | 低于法律 | 法律效力高于行政法规、规章 | | 形式 | 条例、规定、办法等 | 法律、地方性法规等 | ##### 3. 价值 1. **民主化、科学化** ：通过征求意见、论证、听证吸收民意和专家意见。 2. **法治化、规范化** ：为行政管理提供一般性依据，减少随意执法。 3. **提高行政效率** ：行政机关有规则可循，管理方向和标准更明确。 #### 三、行政立法的分类 1. **按职权来源分** ： - **一般授权立法（职权立法）** ：行政机关直接依据宪法、组织法和一般行政管理职权制定行政法规、规章。 - **特别授权立法** ：基于特别法律或权力机关授权决定制定规范。授权决定应明确目的、事项、范围、期限和原则；期限原则上不超过五年；被授权机关不得转授权。 2. **按功能分** ： - **执行性立法** ：为执行上位法，名称常为“实施条例/细则”。上位法废止则随之失效。 - **创制性立法** ： - **自主性立法** ：填补法律空白。 - **补充性立法** ：变通上位法规定（需法律决定的授权）。 - **注意** ：创制性立法可能创设新的权利义务规则，必须有权机关授权或明确职权依据。 3. **按主体分** ： - **中央行政立法** ：国务院及其部门，全国有效。 - **地方行政立法** ：地方政府，本区域有效。 #### 四、行政立法权限 ##### 1. 国务院的立法权限 国务院根据宪法和法律制定行政法规。行政法规可以规定： 1. 为执行法律规定需要制定行政法规的事项。 2. 宪法规定的国务院行政管理职权事项。 3. 全国人大及其常委会授权先行制定行政法规的事项。 ##### 2. 法律保留事项 下列事项原则上只能制定法律：国家主权事项；各级人大、政府、法院、监察委员会、检察院的产生、组织和职权；民族区域自治、特别行政区、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚；税收基本制度；非国有财产征收征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、海关、金融、外贸基本制度；诉讼和仲裁基本制度等。 > [!warning] > **绝对法律保留** ：犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不得授权国务院制定行政法规。 ##### 3. 国务院部门的立法权限 国务院部门制定部门规章，限于： 1. 执行法律、行政法规、国务院决定和命令的事项。 2. 本部门职权范围内的行政管理事项。 3. 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，原则上应提请国务院制定行政法规；条件不成熟需制定规章的，应由有关部门联合制定，单独制定的规章无效。 ##### 4. 地方政府的立法权限 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府可以制定地方政府规章。地方政府规章限于： 1. 为执行法律、行政法规、地方性法规需要制定规章的事项。 2. 属于本行政区域具体行政管理的事项。 3. 设区的市、自治州政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等事项。 > [!hint] > **辨析** ：青岛市人民政府属于设区的市人民政府，依法具有地方政府规章制定权，但制定事项范围受《立法法》限制。 #### 五、行政法规、规章的效力与适用 ##### 1. 效力等级 1. 宪法最高，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章均不得与宪法相抵触。 2. 法律效力高于行政法规、地方性法规、规章。 3. 行政法规效力高于地方性法规、规章。 4. 地方性法规效力高于本级和下级地方政府规章。 5. 省、自治区政府规章效力高于本行政区域内设区的市、自治州政府规章。 ##### 2. 一般适用规则 - 上位法优于下位法。 - 新法优于旧法。 - 特别法优于一般法。 - 同位阶法在各自权限范围内施行。 - 法不溯及既往；为更好保护公民、法人和其他组织权利利益的特别规定除外。 ##### 3. 冲突处理 1. 行政法规之间新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定适用时，由国务院裁决。 2. 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间不一致，由国务院裁决。 3. 地方性法规与部门规章不一致，不能确定适用时，由国务院提出意见；国务院认为应适用地方性法规的，决定在该地方适用地方性法规；认为应适用部门规章的，提请全国人大常委会裁决。 #### 六、关于行政立法不作为 - **性质** ：行政立法是一项权力或职责，而非对公众的义务，主体可裁量行使。 - **救济** ：目前我国司法实践不支持因“行政立法不作为”提起的行政诉讼。 ### 第二节 行政立法的原则和程序 #### 一、行政立法的原则 - **坚持党的领导** ：贯彻路线方针政策，重大立项和体制调整需及时向党中央或同级党委报告。 - **坚持改革的原则** ：适应改革需要，为改革预留空间。实现清理、修改、废止工作与改革衔接。 - **民主法治原则** ： - **民主** ：坚持立法公开，保障公众通过座谈、听证等途径参与。 - **法治** ：维护法制统一，科学合理规定权利义务。 #### 二、行政法规制定程序 1. **立项** ：国务院司法行政部门根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。 2. **起草** ：由国务院有关部门或国务院司法行政部门负责；重要行政法规草案可由国务院司法行政部门组织起草。 - 起草中应广泛听取机关、组织、公民和专家意见。 - 草案涉及重大利益调整的，应向社会公布征求意见。 - 涉及其他部门职责的，应充分协商；重大体制、政策问题应报国务院决定。 > [!warning] > **听证要求** ：涉及重大利益调整或重大分歧时需举行听证。听证会须在30日前公布，制作笔录并说明对意见的处理情况。 3. **审查** ：行政法规送审稿由国务院司法行政部门统一审查，可以公开征求意见、组织论证咨询、举行听证、协调分歧、委托评估；条件不成熟或争议较大的，可缓办或退回。 4. **决定** ：行政法规草案由国务院常务会议审议，或由国务院审批。重大事项通常会议审议，调整范围单一、意见一致的配套法规可审批通过。 5. **签署公布** ：由总理签署国务院令公布。 6. **备案** ：公布后 30 日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案。 7. **解释** ：条文本身需进一步明确或出现新情况需明确适用依据的，由国务院解释；具体个案适用问题可由国务院司法行政部门解释。 #### 三、行政规章制定程序 1. **立项** ： - 部门规章：由部门内设机构或其他机构报请立项。 - 地方政府规章：由下级政府或所属工作部门报请立项。 2. **起草** ： - 部门规章由国务院部门组织起草，可由内设机构或其他机构具体承担。 - 地方政府规章由地方政府组织起草，可由相关政府部门具体承担。 - 涉及重大利益调整、重大意见分歧或对公民、法人、其他组织权利义务有较大影响的，应举行听证会，并在 30 日前公布时间、地点和内容。 3. **审查** ：由制定机关法制机构统一审查；条件不成熟、存在较大争议、未公开征求意见或不符合要求的，可缓办或退回。 4. **决定** ： - 部门规章由部务会议或委员会会议决定。 - 地方政府规章由政府常务会议或全体会议决定。 5. **公布** ：由制定机关负责人签署命令公布，通常在公报、政府网站和报纸刊载。 6. **备案** ： - 部门规章报国务院备案。 - 省级政府规章报国务院、本级人大常委会备案。 - 市级政府规章报国务院、省级人大常委会、省级政府、本级人大常委会备案。 > [!hint] > **规章制定权主体速记** ：国务院部门；具有行政管理职能的国务院直属机构；省、自治区、直辖市政府；设区的市、自治州政府。 ### 第三节 对行政立法的监督 #### 一、行政立法的合法性要件 - **权限要件** ：主体资格合法，且在职权范围内立法。 - **内容要件** ： - 下位法不得违反上位法。 - 内容适当（目的适当、依据适当、调整对象适当）。 - **程序和形式要件** ：符合法定程序，采用书面形式及法定名称（法规称条例/规定/办法，规章禁称条例）。 #### 二、对行政立法的监督机制 ##### 1. 改变与撤销 1. **法定情形** ：超越权限；下位法违反上位法；规章之间对同一事项规定不一致经裁决应改变或撤销一方；规章规定不适当；违背法定程序。 2. **监督权限** ： - 全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规。 - 国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章。 - 地方人大有权撤销本级政府制定的不适当规章。 - 省级政府有权改变或撤销下一级政府制定的不适当规章。 ##### 2. 裁决 - 解决法规/规章冲突。地方性法规与部门规章冲突由国务院提请全国人大常委会裁决。 ##### 3. 备案审查 - **备案期限** ：公布后 30 日内报送备案。 - **备案机关** ：行政法规报全国人大常委会；部门规章报国务院；省级政府规章报国务院和本级人大常委会；市级政府规章报国务院、省级人大常委会、省级政府和本级人大常委会。 - **审查途径** ： - **依要求/建议审查** ：有关国家机关可提出审查要求，公民/组织可提出审查建议。 - **依职权审查** ：备案机关主动审查。 - **结果处理** ：发现不合法可提出书面审查意见，若不纠正可由委员长会议提出撤销议案。 ##### 4. 司法监督（通过法律解释） - **司法解释监督** ：最高法通过解释限缩或界定行政立法的适用。 - **个案法律解释监督** ：法院在审理案件时展开辩论并作出判断，对不合法的行政法规、规章 **不予适用** ，并可提出处理建议。 > [!hint] > 法院个案监督无需中止审理，但若此时合宪性审查程序已启动，应中止审理待结论。 ### 第四节 行政立法的问题与完善 #### 一、主要问题 1. **文本不规范** ：结构逻辑不严谨、表达不简洁、概念不统一。 2. **重复规定** ：下位法机械重复上位法，实质增量不足。 3. **可操作性不强** ：规则过于原则化，难以直接指导执法。 4. **立法后评估不足** ：制度化、规范化程度不够。 5. **清理滞后** ：失效、落后、矛盾、应废止的行政法规和规章清理不及时。 #### 二、完善路径 1. **以高度负责态度立法** ：避免部门利益法制化和地方保护主义。 2. **加强调查研究和论证** ：提高规则科学性、针对性和可执行性。 3. **完善立法后续工作** ：建立评估、清理、修改、废止常态机制。 4. **推进行政立法民主化、科学化** ：扩大公众参与、专家论证、听证和公开反馈。 ## 第十三章行政规范性文件 ### 第一节 行政规范性文件的种类和地位 > [!hint] > **行政规范性文件** ：是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。 #### 一、行政规范性文件的特点 1. **主体为行政主体** ：通常由行政机关或经授权的行政主体制定，内设机构原则上不得以自己名义制定。 2. **对象不特定** ：面向不特定多数相对人或事项，具有普遍适用性。 3. **可反复适用** ：在有效期间内可反复作为行政管理依据。 4. **层级较低** ：不同于行政法规、规章，不属于严格意义上的行政立法。 5. **内容受限** ：不得创设行政处罚、行政许可、行政强制，不得违法减损权利或增加义务，不得增加本机关权力或减少法定职责。 6. **程序相对简化但仍须合法** ：应履行征求意见、合法性审核、集体讨论、公布、备案等程序要求。 > [!warning] > **比较行政行为与行政规范性文件** ：行政行为通常面向特定对象并直接处理权利义务；行政规范性文件面向不特定对象，通常作为日后具体行政行为的依据。 #### 二、行政规范性文件的种类 ##### 1. 行政创制性文件 指行政主体未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的文件。 - **依职权的创制性文件** ：基于宪法和组织法规定的固有职权制定。包括： - 不需要相对人作为/不作为为条件的（如调整离退休金的通知）。 - 需要相对人作为/不作为为条件的，又称“行政允诺”（如招商引资奖励办法）。 - **依授权的创制性文件** ：依据法律、法规、规章或上级文件的专门授权制定，用以补充或变通规定。 ##### 2. 行政解释性文件 指行政主体为统一法律、法规和规章的理解与执行而进行的解释。 - **行政法定解释性文件** ：具有法定解释权的主体所作，纳入行政立法范畴。 - **行政自主解释性文件** ：不具法定解释权的主体为统一内部认识而作出的解释。 ##### 3. 行政指导性文件 指行政主体对不特定相对人实施书面行政指导时形成的文件。 - **辨析标准** ：区分行政指导性文件与非指导性文件的标准在于其 **内容上是否设定相对人的权利义务** 。只要设定了权利义务，即使名为“指导意见”，也具有强制效力，属于创制性文件。 #### 三、行政规范性文件的地位 ##### 1. 内部地位 基于领导与被领导关系，对所属行政主体和公务员具有约束力。 - **保障统一行动** ：统一认识、协调行动，统一裁量基准。 - **明确法律文件效力** ：起到说明、强调及要求下级执行特定法律规范的作用。 ##### 2. 外部地位 行政规范性文件不是正式法律渊源，但法院在审查认为其“合法、有效、合理、适当”时应承认其效力。 - **作为被援用的规则** ：与准用性法律规范结合，共同构成普遍性强制拘束力。 - **作为授益行政的依据** ：在不与法律抵触且法律缺乏规定时，可作为授益（如奖励、社保）的判断根据。 - **创制标准和规则** ：如技术标准、专业规则可成为相对人的行为准则。 - **作为裁判理由和论据** ：常出现在裁判文书的事实认定部分，作为认定事实或裁量是否当的依据。 > [!hint] > **效力边界** ：行政规范性文件原则上不能单独作为行政诉讼对象，但可以在行政复议或行政诉讼中随具体行政行为被一并、附带审查；违法的，法院不予适用并可向制定机关提出处理建议。 ### 第二节 对行政规范性文件的监督 #### 一、行政规范性文件的合法要件 ##### 1. 权限要件 - **组织法权限** ：制定主体必须是行政主体。内设机构、内部机构不具制定权。 - **行为法权限** ：受事务管辖权限制。 - **法律禁止事项** ：行政规范性文件严禁设定行政处罚、行政许可和行政强制。 - **法定唯一主体事项** ：立法规定由特定主体制定的，其他部门无权规定。 - **禁止变通事项** ：如地方不得擅自发布税收优惠政策。 ##### 2. 内容要件 - **不相抵触** ：不得与法律、法规、规章和上级文件相抵触。 - **内容适当** ： - 制定目的正当（非为谋取不当利益或限制竞争）。 - 制定依据正确（法律依据而非仅政策依据）。 - 调整对象适当。 ##### 3. 程序合法 - 给社会公众和有关机关提供参与机会（如听证、征求意见）。 - 依法须经上级机关批准的必须履行批准程序。 - 涉及公民权利义务的必须 **对外发布** （未公布的不具法律效力）。 #### 二、监督机制 1. **国家权力机关监督** ：人大及其常委会有权撤销本级政府同宪法、法律相抵触的规范性文件。 2. **行政机关监督** ： - **内部监控** ：上级撤销或改变下级的行政规范性文件、备案审查制度。 - **行政复议** ：相对人可在对具体行政行为申请复议时，一并请求对该规范性文件进行审查。 3. **司法机关监督** ： - 法院无权直接撤销文件，但在个案中可通过否定其效力来实施监督。 - **证据审查** ：在诉讼中审查作为证据的文件的真实性、关联性、合法性。 - **依据审查** ：根据《行政诉讼法》第53条，一并审查具体行政行为所依据的文件，不合法的 **不予适用** 并向制定机关提出处理建议。 ## 第十四章 具体行政行为 ### 第一节 具体行政行为的成立要件 > [!hint] > **具体行政行为** ：是指具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更、消灭或确认权利义务关系所作的单方行政行为。 #### 一、行政权能的存在（资格要件） - **行政权能** ：实施法律、作出行为的资格。 - **主体识别** ：行政机关、行政机构（受其所在主体或组建主体推定）或经法律、法规、规章授权的组织。不具备权能者所作行为不是具体行政行为。 #### 二、行政权的实际运用（权力要件） - 具体行政行为必须是行使行政权的行为。 - **辨析** ：不包括依照刑诉法授权的行为、司法协助行为、纯粹的居间调解行为（除非调解中带有强制性或行政认定）。 #### 三、法律效果的存在（法律要件） ##### 1. 法律效果 必须具备 **设定、变更、消灭或确认权利义务** 的内容，且产生外部法律效力。 ##### 2. 直接法律效果的认定 - **行政确认行为** ：如工伤认定、部分检验检测属于具体行政行为。但交通事故责任认定（依现行法）被排除在可诉范围外。 - **行政预备行为（程序性行为）** ：通常不可诉。但若导致程序终结影响权利义务，或涉及查封扣押等强制措施，则属于具体行政行为。 - **重复处置行为** ：对原行为的重申/告知，不产生新效果，非具体行政行为。但若改变了原行为内容，则构成新行为。 - **多阶段行为** ： - 相互独立的行为各自分别认定。 - 上级的指示/批准若被直接实施，具有直接法律效果。 - 下级受理/初审通常无直接效果，但拒不报送导致程序终结可构成行政不作为。 - **行政指导行为** ：名义为指导但实质设定权利义务且具有强制执行力的，属于具体行政行为。 #### 四、意思表示行为的存在（形式要件） - 意志必须表现于外部、客观化并 **告知相对人** （如送达）。 - 未产生外部效力、未告知或送达的行为不能成立。 > [!warning] > **假行政行为** ：不完全具备上述四个要件，但与具体行政行为相像的行为。 --- ### 第二节 具体行政行为的分类 1. **羁束与裁量** ：按法律适用灵活空间大小分。裁量行为需同时满足合法性与合理性。 2. **依职权与应申请** ：按实施的主动性分。申请（请求权）不同于申报（义务）和举报。 3. **附款与无附款** ：按是否有附加条件（如期限、条件）分。 4. **授益与负担** ：按内容对相对人利弊分。 5. **要式与非要式** ：按是否必须具备法定形式（如书面）分。 6. **行政作为与行政不作为** ：按是否改变现有法律状态分。 - **不作为要件** ：具备法定职责（来源包括法律、政策、判例等）且维持/不改变现状（表现为不予答复、怠于履行或拒绝履行）。 7. **独立与需补充** ：按是否需要上级审批、备案等补充行为分。 8. **外部与内部** ：按法律效果是否及于系统外相对人分。 - **内部行为外部化** ：内部意向（如会议纪要）若产生实质作用于外部相对人的影响，按外部行为认定。 ### 第三节 具体行政行为的错误和瑕疵 #### 一、具体行政行为的错误（公开错误） ##### 1. 范围 - **误写** ：错别字、笔误等。 - **误算** ：因疏忽导致的成数、倍数、合计错误（非法律/事实认定错误）。 - **表述不明** ：概念不明确、用语不当。 - **设备故障** ：如交通指示灯故障、网络故障导致的文书错误。 ##### 2. 公开错误的消除 - **行政主体自行更正** ： - 救济程序启动前，可以依职权或申请随时更正。 - 更正方式原则上与原行为方式相同，通常采用附记或专门更正书，不得直接在原件上涂改。 - 更正具有 **溯及既往** 的效力，但不得损害正当信赖利益。 - **复议机关和法院的认定** ：具体行政行为进入救济程序后，由救济机关通过事实核实直接认定其真实意思，笔误不影响对象认定和行为效力。 #### 二、具体行政行为的瑕疵 具体行政行为不符合合法要件即为违法或瑕疵。按程度分为： **明显轻微的瑕疵** 、 **一般瑕疵** 、 **重大而明显的瑕疵** 。 ##### （一）明显轻微的瑕疵 > [!hint] > **处理方式** ：可予以补正。瑕疵补正后，其法律效力不受影响。 1. **判断标准** ： * 仅限于 **程序和形式** 上的瑕疵，不涉及实体内容。 * 瑕疵的存在 **未损害** 当事人的实体合法权益。 * 基于行政效率考虑，若撤销后重新作出结果相同，则视为轻微。 2. **主要形式** ： * **行政文书不规范** ：如未标注“临时”字样、未载明证据名称、无批复文号、未加盖公章（注：部分判例认为未盖章日期属严重违法，需视具体情况）。 * **告知不规范** ：如送达回证记载错误但未影响救济权利、未告知复议及诉讼权、公告时间早于登记日等。 3. **补正与认定** ：进入救济程序前由行政主体补正；进入司法程序后由法院认定。 ##### （二）重大而明显的瑕疵 > [!warning] > **法律后果** ：属于 **无效行政行为** 。救济不受起诉期限限制，且对法院没有拘束力。 1. **特征** ：同时具备 **明显性** （一般公民即可辨认、毫无争议、外部可观察）与 **严重性** 。 2. **具体情形** ： * 实施主体不具有行政主体资格。 * 缺乏事实根据。 * 缺乏法律依据。 * 严重违反法定程序或正当程序。 * 超越职权。 * 不符合公平补偿原则或违反行政目的，严重损害合法权益/公共利益 ### 第四节 具体行政行为的效力 #### 一、具体行政行为的效力内容 ##### （一）公定力 * **含义** ：一经作出，不论是否合法，即 **推定为合法有效** 。要求所有国家机关、组织或个人予以尊重。 * **作用** ：结论作为其他法律行为的前提。 * **例外** ：具有“重大而明显瑕疵”的行为，法院可不予认可或裁定不予执行。 ##### （二）确定力 * **形式确定力（不可争力）** ：相对人超过救济期限后，不能再申请复议或起诉。 * **实质确定力（一事不再理）** ：行政主体不得任意改变已生效的行为。 * **例外（可改变的情形）** ：确实违法且不损公利；法律/行为明文规定可变；法律或客观情况发生重大变化（如《行政许可法》第8条）。 * **授益行为限制** ：受信赖保护原则限制，改变合法授益行为导致损失的应当补偿。 ##### （三）拘束力 * **含义** ：约束和限制行政主体与相对人的行为，要求双方必须遵守行为设定的权利义务规则。 ##### （四）执行力 * **含义** ：要求内容予以实现的法律效力。包括 **自行履行** 与 **强制实现** 。 * **注意** ：重大明显瑕疵的行为不具司法强制执行力。 #### 二、具体行政行为的效力时间 ##### （一）生效时间 1. **生效制度** ： * **告知之时** ：相对人收到通知、知悉之时生效（要求遵循正当程序）。 * **附款规定之时** ：按附款设定的时间或事实发生时生效。 2. **执行力的追溯（追溯力）** ：原则上无追溯力。 **例外** ：对既有权利义务的确认；执行法院判决重作；无害于第三人的授益行为；紧急情况下的先予执行。 3. **生效的延迟** ：因救济时效告知错误、附款特定规定、不可抗力等原因导致。 ##### （二）效力的中止和延续 * **中止** ：效力暂时中断（如被非法废止后恢复，或依法暂扣证照）。 * **延续** ：有效期届满前的申请与准予（如《行政许可法》第50条）。 ##### （三）失效时间 1. **内容已实现** ：义务履行完毕或权利已实现。 2. **期限届满** ：附期限行为时间到期。 3. **无效** ：因重大明显瑕疵，自始不具效力。 4. **撤销** ： * **违法撤销** ：原则上溯及既往，视为自始无效（受 **信赖保护原则** 限制，非恶意错撤应赔偿）。 * **处罚撤销** ：因违反拘束力而被撤销，自撤销之日起失效。 5. **废止（含撤回）** ： * 针对 **合法** 行为。因相对人违法或公利需要，自废止决定确定时起失效。 * 因公利废止授益行为的应给予补偿。 6. **其他** ：标的物灭失、相对人死亡、司法裁判消灭。 > [!hint] > **注销制度** ：针对授益行政行为（如行政许可）效力消灭的法定程序，包括期限届满未延续、公民死亡、法人终止、被撤销/吊销、不可抗力等六种情形。 ## 第十五章行政处理（一）——依申请行政行为 ### 第一节 行政处理与依申请行政行为概述 #### 一、行政处理概述 ##### 行政处理的概念 > [!hint] > **行政处理** （或称行政处理决定）：是指行政主体为实现法律法规确定的管理目标，依申请或依职权处理涉及特定相对人某种权利义务事项的行政行为。 > - 实质上是狭义“具体行政行为”的代名词。 > - 表现形式：处理决定、行政决定、许可决定、处罚决定、强制执行决定等。 ##### 行政处理的效力 1. **内容** ：具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 2. **特殊效力** ：某些裁断性行为具有不可变更力（实质确定力）；超过法定期限产生不可争力。 3. **救济影响** ：申请复议或提起诉讼期间，原则上不停止行政处理的法律效力。 4. **效力终结** ：仅在被宣布无效（自始无效）、撤销（通常溯及既往）或废止（自废止之日起失效）后失去效力。 #### 二、依申请行政行为概述 ##### 1. 概念内涵 **依申请行政行为** （被动性行政行为）：指行政主体只有在相对人申请的前提下方能作出的行为。 - **申请前提** ：行政主体不能主动实施（如行政奖励虽有主动性，但仍需履行申请程序）。 - **授益性** ：通常为相对人带来利益，故相对人积极申请。 - **公益目的** ：旨在避免公益危险，抑制影响公共利益的因素。 - **要式性** ：要求法定形式（书面申请）及法定程序（限期作出决定）。 ##### 2. 种类 包括： **行政许可** （最典型）、 **行政给付** 、 **行政奖励** 、 **行政确认** 、 **行政裁决** ，以及助成性行政指导、行政合同缔结、行政仲裁等。 ##### 3. 程序阶段 1. **提出申请** ：相对人提交书面申请及证明材料。 2. **要件审查与受理** ：行政主体进行形式审查。材料不齐应要求补正，齐备后正式受理。 3. **审核** ：实质审查，调查核实实际情况是否符合法定条件。 4. **批准/拒绝** ：符合条件颁发证照或钱物；不符合则书面告知理由。 5. **救济** ：对拒绝或不予答复的行为，相对人可申请复议或提起诉讼。 ### 第二节 行政许可 > [!info] 考点提示 > **重点掌握** ：行政许可的概念与特征、行政许可与审批/证明/确认的区别、行政许可的设定范围与设定权限、行政许可实施程序、行政许可的监督以及撤销、撤回、注销、吊销的区分。 > > **真题方向** ：行政许可的设定；行政许可的法律特征；可以不设定行政许可的事项；行政许可听证程序；部门规章能否设定行政许可；行政许可撤回。 #### 一、行政许可的概念 > [!hint] > **行政许可** ：是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据相对人申请，经依法审查，准予特定相对人从事特定活动的行政行为。 - **核心要义** ： - **设禁与解禁** ：前提是“法律规范的一般禁止”（有限禁止），通过许可解除禁止。 - **解禁对象** ：仅限于符合条件的特定对象从事的“特定活动”。 ##### 1. 行政许可的特征 1. **主体特定** ：实施主体原则上是有许可权的行政机关，也包括法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织。 2. **目的特定** ：行政许可是为了实现行政管理目的，主要发挥事前控制、预防危险的功能。 3. **依申请性** ：行政许可必须由公民、法人或者其他组织提出申请，行政机关不能依职权主动授予。 4. **外部性** ：行政许可是行政机关对外实施行政管理权的行为，申请人只能是行政系统外部的公民、法人或者其他组织。 5. **授益性** ：准予许可通常使相对人取得从事特定活动的资格、利益或行动自由。 6. **要式性** ：行政许可决定通常应当采取书面形式，并依法颁发许可证件、加盖印章或加贴标签。 7. **法定性** ：许可事项、条件、权限和程序均须有法律规范依据，不能任意创设。 ##### 2. 行政许可的性质 行政许可的性质主要有三种理解： 1. **赋权说** ：认为许可是行政机关赋予相对人原本没有的特定权利，强调国家的赋权作用。 2. **一般禁止的个别解除说** ：认为许可是在一般禁止前提下，对符合法定条件的个别主体解除禁止，恢复其行为自由。 3. **特权说** ：认为许可是行政机关给予相对人的特权，早期色彩较强，容易弱化正当程序和信赖保护。 教材更倾向于将行政许可理解为 **一般禁止的个别解除** 。这一理解有助于说明：许可设定越多，意味着政府对社会活动的事前禁止越多，可能压缩市场和社会活力，因此行政许可的设定必须受到严格限制。 ##### 3. 概念辨析 1. **行政许可与行政审批** ：行政审批范围更宽，既包括行政许可，也包括上级机关基于行政隶属关系对下级机关请示事项的审批，以及机关内部人事、财务、外事等事项审批。行政许可是对外部相对人的管理行为，通常应以书面决定作出。 2. **行政许可与行政证明** ：行政证明只是对特定事实、状态予以证明，一般不直接处分当事人的权利义务；行政许可则直接准予相对人从事特定活动。 3. **行政许可与行政确认** ：行政确认是对既有法律事实、法律关系或法律地位的确认，通常具有前溯性；行政许可是解除禁止、准予未来从事特定活动，具有后及性。程序上常表现为“确认在前、许可在后”。 #### 二、行政许可的种类 ##### 1. 学理分类 - **一般许可与特别许可** ：一般许可（警察许可）是对基本自由的恢复（如营业许可）；特别许可（特许）是赋予相对人新的权利（如烟草专卖）。 - **排他性与非排他性** ：排他性许可具有垄断或数量限制属性（如专利、指标控制）。 - **权利性与附义务许可** ：是否强制要求领受人必须行使该权利。 - **行为许可与资格许可** ：前者准许从事特定行为，后者确认相对人具备特定资格、资质或技能。 - **可转让许可与不可转让许可** ：根据许可是否具有人身依附性区分。 - **附期限许可与不附期限许可** ：根据许可效力是否受期限限制区分。 ##### 2. 实定法类型（《行政许可法》） 1. **普通许可** ：按法定条件批准特定活动（如驾驶许可）。 2. **特许** ：分配稀缺资源（如自然资源开发、垄断企业准入），通常采取招标、拍卖方式。 3. **认可** ：对特殊信誉、条件或技能的资质认定（如医生执业资格）。 4. **核准** ：根据技术标准进行判断（如电梯安全检验、动植物检疫）。 5. **登记** ：确立个人或组织的主体资格（如企业登记），通常仅作形式审查。 | 类型 | 适用事项 | 主要功能 | 典型程序 | | --- | --- | --- | --- | | **普通许可** | 涉及国家安全、公共安全、生态环境、人身健康、生命财产安全等特定活动 | 防止危险、维护秩序 | 依法审查 | | **特许** | 有限自然资源开发利用、公共资源配置、特定行业市场准入 | 分配稀缺资源或特定权利 | 招标、拍卖等公平竞争方式 | | **认可** | 提供公众服务且直接关系公共利益的职业、行业资格资质 | 确认特殊信誉、条件或技能 | 考试、考核 | | **核准** | 重要设备、设施、产品、物品的技术标准审定 | 技术安全控制 | 检验、检测、检疫 | | **登记** | 企业或者其他组织设立等主体资格事项 | 确定主体资格 | 形式审查为主 | #### 三、行政许可的基本原则 > [!warning] > **核心原则：信赖保护原则** > 非因法律修改或客观情况重大变化（且需补偿），行政机关不得随意变更、撤销已生效许可。 - **法定原则** ：权限、范围、条件、程序必须依法设定和实施。 - **限缩原则** ：凡市场能调节、行业能自律、事后能解决的事项，不设许可。 - **公开公平原则** ：标准、程序、结果必须公开，实行公平竞争（招标、考试）。 - **便民高效原则** ：推广“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”；严格遵守法定办结时限。 - **监督责任原则** ：行政机关实施许可原则上不得收费（法律、行政法规另有规定的除外），经费列入预算。 #### 四、行政许可的功能与风险 ##### 1. 积极功能 1. 维持经济秩序，管理社会生产经营活动。 2. 保护国家资源，优化公共资源配置。 3. 保护生态环境。 4. 维护社会秩序和公共安全。 5. 保障公民人身、财产权利不受侵犯。 6. 通过适度干预促进社会公益，例如广播电视、医疗服务等行业准入管理。 ##### 2. 消极风险 行政许可属于事前控制，可能限制竞争、固化垄断、压抑社会活力，也可能成为行政机关设租寻租的工具。许可事项过宽，还会导致部门许可重复、冲突和行政成本过高。因此，行政许可制度的核心方向是 **严格控制设定、规范实施程序、强化事后监督** 。 #### 五、行政许可的范围与设定标准 ##### 1. 可以设定行政许可的事项 1. 直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件批准的事项。 2. 有限自然资源开发利用、公共资源配置，以及直接关系公共利益的特定行业市场准入等，需要赋予特定权利的事项。 3. 提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。 4. 直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式审定的事项。 5. 企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。 6. 法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 ##### 2. 可以不设定行政许可的事项 > [!important] > 记忆逻辑： **自决优先、市场优先、自律优先、事后监管优先** 。 1. 公民、法人或者其他组织能够自主决定的，不设许可。 2. 市场竞争机制能够有效调节的，不设许可。 3. 行业组织或者中介机构能够自律管理的，不设许可。 4. 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，不设许可。 #### 六、行政许可的设定权限 ##### 1. 设定主体 1. **法律** 可以设定行政许可。 2. 尚未制定法律的， **行政法规** 可以设定行政许可。 3. 必要时， **国务院决定** 可以设定行政许可；实施后，除临时性许可事项外，应及时提请制定法律或自行制定行政法规。 4. 尚未制定法律、行政法规的， **地方性法规** 可以设定行政许可。 5. 尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要确需立即实施行政许可的， **省、自治区、直辖市人民政府规章** 可以设定临时性行政许可；临时许可实施满一年仍需继续实施的，应提请本级人大及其常委会制定地方性法规。 > [!warning] > **部门规章不得设定行政许可。** 部门规章通常只能在上位法已经设定行政许可后作具体化规定，且不得增设许可、不得增设违反上位法的许可条件。 ##### 2. 设定限制 1. **上位法限制下位法** ：已有上位法时，下位法原则上只能作具体规定，不能另行创设许可。 2. **全国统一事项限制地方许可** ：地方性法规和地方规章不得设定应由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质许可；不得设定企业或者其他组织设立登记及其前置许可。 3. **反地方保护限制** ：地方立法不得限制其他地区个人或企业到本地区生产经营、提供服务，不得限制其他地区商品进入本地市场。 4. **规定权限制** ：下位规范对已设定许可作具体规定时，不得增设许可，不得增设上位法之外的许可条件。 ##### 3. 设定程序 1. **听取意见** ：起草许可设定规范时，应通过听证会、论证会、公开草案等方式听取意见。 2. **说明理由** ：应说明设定行政许可的必要性、可行性及对经济社会可能产生的影响。 3. **定期评价** ：设定机关应定期评价许可事项；实施机关可以适时评价并向设定机关报告；公民、法人和其他组织可以提出取消、修改许可的意见建议。 #### 七、行政许可的实施主体 ##### 1. 有权行政机关 行政机关实施许可应具备三项条件：享有外部行政管理职能；许可权有法律规范依据；不得超越法定职权范围。 ##### 2. 法律、法规授权组织 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可，并独立承担法律责任。 ##### 3. 受委托行政机关 行政许可委托有严格限制： 1. 委托机关必须在法定职权范围内，依照法律、法规、规章规定进行委托。 2. 受委托对象只能是 **其他行政机关** ，不能是社会组织或个人。 3. 委托机关应公告受委托机关和委托实施行政许可的内容。 4. 受委托机关以委托机关名义实施许可，法律后果由委托机关承担。 5. 受委托机关不得再委托。 | 项目 | 授权实施 | 委托实施 | | --- | --- | --- | | 权力来源 | 法律、法规授权 | 行政机关委托 | | 实施主体 | 具有公共事务管理职能的组织 | 受委托行政机关 | | 行为名义 | 自己名义 | 委托机关名义 | | 法律责任 | 被授权组织独立承担 | 委托机关承担 | | 能否取得行政主体资格 | 可以 | 不可以 | #### 八、行政许可的实施程序 ##### 1. 申请 1. 申请人可以委托代理人提出申请，但依法应由本人到场的除外。 2. 行政机关不得要求申请人提交与许可事项无关的材料。 3. 行政机关应公示许可事项、依据、条件、数量、程序、期限、申请材料目录等，并提供格式文本和说明服务。 ##### 2. 受理 1. 依法不需要许可的，应即时告知申请人不受理。 2. 不属于本机关职权范围的，应即时作出不予受理决定，并告知申请人向有关机关申请。 3. 申请材料存在可当场更正错误的，应允许当场更正。 4. 材料不齐全或不符合法定形式的，应当场或在法定期限内一次告知需要补正的全部内容。 ##### 3. 审查 审查包括形式审查和实质审查。依法需要对申请材料实质内容进行核实的，行政机关应指派两名以上工作人员进行核查。 ##### 4. 决定 1. 符合法定条件、标准的，应依法作出准予许可的书面决定；不符合法定条件、标准的，应作出不予许可决定并说明理由，告知救济途径。 2. 一般许可决定应在法定期限内作出。记忆上可把普通许可期限概括为 **20+10日** ；统一办理、联合办理、集中办理等复杂情形概括为 **45+15日** 。 3. 听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审所需时间，依法不计入许可期限。 4. 准予许可的决定应依法公开，公众有权查阅。 ##### 5. 颁证 行政机关作出准予许可决定后，应依法颁发许可证、执照、资格证、资质证或者其他许可证件，也可以加盖检验、检测、检疫印章或加贴标签。 ##### 6. 便民化机制 1. 一个行政机关内部多个机构办理许可的，应实行 **一个窗口对外** ，统一受理、统一送达。 2. 涉及多个部门的，经法定批准可以实行 **统一办理、联合办理、集中办理** 。 3. 行政许可工作人员应廉洁自律，不得索取、收受财物或谋取其他利益。 #### 九、行政许可听证与特别程序 ##### 1. 听证程序 行政许可直接涉及申请人与他人重大利益关系，或者法律、法规、规章规定应当听证的，行政机关应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。听证应公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外。听证主持人应由审查该许可申请的工作人员以外的人员担任，申请人、利害关系人有权申请回避。 ##### 2. 特别程序 1. **招标、拍卖程序** ：主要适用于特许事项，如有限自然资源开发利用、公共资源配置等。 2. **考试、考核程序** ：主要适用于认可事项，如职业资格、资质认定。 3. **检验、检测、检疫程序** ：主要适用于核准事项，如重要设备、设施、产品、物品是否符合技术标准。 #### 十、行政许可的变更、延续、注销与吊销 ##### 1. 变更 被许可人需要改变许可事项、许可范围、许可条件等内容的，应依法申请变更；符合法定条件的，行政机关应依法办理变更手续。 ##### 2. 延续 被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的，应在有效期届满前依法提出申请。行政机关应在有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 ##### 3. 注销 行政许可有下列情形之一的，行政机关应依法办理注销手续： 1. 行政许可有效期届满未延续。 2. 赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力。 3. 法人或者其他组织依法终止。 4. 因不可抗力导致许可事项无法实施。 5. 行政许可依法被撤销、撤回，或者许可证件依法被吊销。 6. 法律、法规规定的其他情形。 ##### 4. 吊销 吊销是行政处罚的一种，通常是被许可人违反许可规定或从事违法活动，行政机关以剥夺其许可证件效力的方式进行制裁。吊销不同于撤回，不以公共利益变化为原因；也不同于注销，注销主要是许可关系终了后的登记处理。 ##### 5. 撤回后的补偿 行政许可撤回是基于公共利益和客观情况变化终止原合法许可。补偿问题一般先由行政机关处理；行政机关不予答复或者相对人不服补偿决定的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 补偿标准可按三层理解： 1. **法定标准优先** ：单行法对补偿标准已有规定的，从其规定。 2. **实际损失标准** ：一般可按成本加合理预期利益进行衡量。 3. **实际投入标准** ：对特许事项，尤其涉及资源开发、公共资源利用的，可重点考虑被许可人的实际投入。 #### 十一、行政许可的监督 ##### 1. 对许可设定的监督 违反规定设定行政许可的，有权机关应责令改正，或者依法予以撤销。判断重点是：是否有设定权、是否超越范围、是否违反上位法、是否变相增设许可或条件。 ##### 2. 对许可实施机关的监督 上级行政机关应加强对下级行政机关实施行政许可的监督，及时纠正违法行为。行政机关违法实施许可，可能产生撤销、赔偿、处分等法律后果。 1. **可以撤销的情形** ：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可决定；超越法定职权；违反法定程序；对不具备申请资格或不符合法定条件的申请人准予许可；依法可以撤销的其他情形。 2. **应当撤销的情形** ：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。此时被许可人基于许可取得的利益原则上不受保护。 3. **不得撤销的情形** ：撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 ##### 3. 对被许可人的监督 1. **书面检查** ：核查被许可人提交的材料，并将监督检查情况和处理结果记录归档。 2. **实地检查** ：抽查产品、检查场所、检查直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施。 3. **自查制度** ：对直接关系重要安全的设备设施，行政机关应督促建设、使用单位建立自查制度。 4. **特许监督** ：被许可人未依法履行自然资源开发利用义务或公共资源利用义务的，行政机关应责令限期改正；直接关系公共利益的市场准入许可，被许可人应提供安全、方便、稳定、价格合理的服务并履行普遍服务义务，未经批准不得擅自停业、歇业。 #### 十二、撤销、撤回、注销、吊销的区分 | 类型 | 发生原因 | 性质 | 法律后果 | | --- | --- | --- | --- | | **撤销** | 准予许可时存在违法情形，如越权、程序违法、申请人不符条件 | 纠正违法许可 | 可溯及既往消灭许可效力；相对人无过错且受损的，可依法赔偿 | | **撤回** | 许可作出后法律、政策或客观情况发生重大变化，为公共利益需要终止许可 | 终止原合法许可 | 原许可向后失效；造成财产损失的，应依法补偿 | | **注销** | 许可期限届满未延续、主体消灭、不可抗力、许可被撤销/撤回/吊销等 | 许可终了后的登记处理 | 消灭许可登记状态；错误注销可要求更正并请求赔偿 | | **吊销** | 被许可人违反许可管理秩序或实施违法行为 | 行政处罚 | 剥夺许可证件效力；通常不发生补偿问题 | > [!tip] 答题提示 > 论述行政许可时可按“ **概念特征—性质—设定范围—设定权限—实施程序—监督救济—信赖保护** ”展开；辨析题常考“部门规章不得设定行政许可”“许可撤回应补偿”“吊销是处罚而非监督性注销”。 ### 第三节 行政给付 #### 一、行政给付的概念 > [!hint] > **行政给付** （行政物质帮助）：指行政主体在公民年老、疾病、丧失劳动能力或遭受灾害等特殊情况下，依申请赋予其物质权益的行政行为。 #### 二、主要种类 1. **抚恤金** ：发放给烈属、病故军人遗属、残疾军人及公职人员。 2. **特定人员离退休金** ：由退役军人事务部门等管理的离退休费。 3. **社会救济、福利金** ： - 农村五保供养、城镇最低生活保障。 - **失业保险待遇** （需以缴纳保险费为前提）。 - 廉租房、公共租赁房等住房保障。 4. **自然灾害救济** ：生活救济费及救济物资。 #### 三、基本原则 - **公平平等** ：不得差别对待，但需注意保护领受人的 **隐私** （不宜全面公开给付额度）。 - **持续给付** ：定期给付应保持稳定性，基准改变需由法定形式公布。 - **程序规范** ：分为定期性、一次性、临时性给付，通常涉及民主评议和公告。 --- ### 第四节 行政奖励 #### 一、行政奖励的概念 > [!hint] > **行政奖励** ：是指行政主体依照法定条件和程序，对作出突出贡献或模范守法的相对人，给予物质或精神奖励的行政行为。 #### 二、种类与形式 1. **精神权益** ：授予荣誉称号、记功、发奖状。 2. **物质权益** ：发奖金、奖品、税收优惠、资助。 3. **职权权益** ：晋级、晋职（需符合组织法规定）。 #### 三、主要原则 - **论功行赏** ：奖励力度必须与贡献大小相适应。 - **精神与物质结合** ：以精神奖励为主，物质奖励为辅。 - **及时性与稳定性** ：对应行政需求及时作出反映，确保制度的严肃性。 --- ### 第五节 行政确认 #### 一、行政确认的概念 > [!hint] > **行政确认** ：指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系或法律事实进行甄别，给予确定、证明并宣告的行政行为。 > - **属性** ：属于羁束性行政行为（很少有自由裁量余地）。 #### 二、主要形式 1. **确定** ：如颁发房产证确定所有权。 2. **认定（认证）** ：如交通事故责任认定、产品质量合格认证。 3. **证明** ：如学历学位证明、货物原产地证明。 4. **登记** ：如户口登记、工商业登记。 5. **鉴证** ：对法律关系合法性审查后的确认。 #### 三、确认的内容 - **法律事实** ：确定特定法律地位的依据。 - **法律关系** ：如不动产所有权/使用权、合同效力、专利权归属等。 #### 四、行政确认的原则 - **依法确认** ：严格依照法律、法规、规章和法定程序进行。 - **客观、公正** ：对法律事实和法律关系的证明应排除偏私，并通过公开、告知等程序保障公正。 - **保守秘密** ：行政确认常涉及商业秘密和个人隐私，结果不得随意用于行政管理以外的信息提供。 ### 第六节 行政裁决 #### 一、行政裁决的概念 > [!hint] > **行政裁决** （专门行政裁决）：指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理密切相关的、与合同无关的 **民事纠纷** 进行审查并作出裁断的行为。 #### 二、种类 1. **权属纠纷裁决** ：自然资源（土地、森林等）的所有权或使用权争议。 2. **侵权纠纷裁决** ：如专利侵权、商标侵权纠纷。 3. **损害赔偿纠纷裁决** ：基于治安、环保、医疗事故等产生的赔偿金额裁定。 #### 三、基本原则 - **独立第三人地位** ：裁决机关需保持中立，实行回避制度。 - **简便迅捷** ：在确保公正前提下，提高处理民事争议的效率。 - **客观准确** ：涉及技术性争议时，需依赖专业的调查、勘验或鉴定。 #### 四、行政裁决的作用 - **解决新型民事争议** ：处理工伤、环保、知识产权等专业性或新型争议。 - **发挥效率优势** ：相较司法审判，行政裁决更便于及时、专业地处理纠纷。 - **维护行政管理秩序** ：及时稳定既存法律关系，纠正不法侵权行为。 ## 第十六章 行政处理（二）——依职权行政行为 ### 第一节 依职权行政行为概述 #### 一、依职权行政行为的概念和特征 > [!hint] > **依职权行政行为** （主动/积极行政行为）：是指行政主体依据法定职权可直接作出，不需要行政相对人申请作为启动条件的行政行为。 ##### 法律特征： 1. **法定性** ：职权由宪法和组织法严格设定，必须在职权范围内按程序进行。 2. **强制性** ：以国家强制力为保障（如行政征收、强制、处罚），比依申请行为更突出。 3. **主动性** ：行政主体积极履行法律职责，主动适应行政需要。 4. **效率性** ：要求及时捕捉信息、快速决策，以应对瞬息万变的发展趋势。 #### 二、依职权行政行为的种类 主要包括： **行政规划、行政命令、行政征收、行政征用、行政处罚、行政强制** 。 ### 第二节 行政规划 #### 一、行政规划的概念 > [!hint] > **行政规划** （行政计划）：是指行政主体在实施公共事业前，综合提示行政目标，制定规划蓝图（政策性大纲）的活动。 * **计划行政** ：通过“形成（计划）—实施—评价—改善”（PDCA循环）的过程实现。 * **法律根据** ：具有外部规制效果时需作用法根据；至少应有组织法根据以防止裁量权滥用。 * **形成裁量** ：规划制定者拥有广泛的裁量权，法律通常只规定目标和考虑要素。 #### 二、行政规划的种类 1. **按行政层级分** ：国家级、省级、市级、县级、乡镇级。 2. **按范围分** ：综合规划（总体规划）与特定规划（专项、行业规划）。 3. **按时间分** ：长期（远景）、中期（五年）、短期（年度计划）。 4. **按拘束力分** ：非拘束性（指导性）规划与拘束性规划。 #### 三、行政规划的功能 1. **保障科学实施功能** ：准确把握社会现状，合理分配资源。 2. **调整、综合和协调功能** ：整合各部门分散的行政政策，保持一致。 3. **指导和诱导功能** ：作为指导社会生活的大纲，对主体和相对人均有引导作用。 --- ### 第三节 行政命令 #### 一、行政命令的概念 > [!hint] > **行政命令** ：是指行政主体依法要求相对人为一定行为（作为/下命）或不为一定行为（不作为/禁令）的意思表示。 * **本质** ：为相对人设定义务，是行政处理的一种特殊形式。 * **表现形式** ：书面、口头或动作（如交警手势）。 * **保障** ：以行政处罚或强制执行为后续保障。 #### 二、行政命令的种类 1. **形式意义 vs 实质意义** ：形式上带“令”字（如任免令）；实质上仅看是否具备设定义务的内容（如通知、布告）。 2. **作为命令 vs 不作为命令** ：要求纳税、服兵役（作为）；禁止通行、禁止狩猎（不作为）。 ##### 特殊形式：责令改正或限期改正违法行为 > [!warning] > **区别于行政处罚：** > * **性质不同** ：行政处罚是法律制裁（剥夺/限制权利）；责令改正是命令履行原有的法定义务。 > * **形式不同** ：处罚为罚款、拘留等；责令改正是停止违法、限期拆除等。 > * **关系** ：二者通常同步进行。只罚不纠不能恢复秩序，只纠不罚不足以惩戒。 #### 三、行政命令的作用 * **积极性** ：赋课义务特征强，利于及时有效处理管理事务。 * **局限性** ：设定即产生效力，若违法或不当会直接损害相对人权益，必须有严密的监督制约机制。 ### 第四节 行政征收 #### 一、行政征收的概念和特征 > [!hint] > **行政征收** ：是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为。 > - **注意** ：本节主要研究传统的无偿性征收（税、费），而土地/房屋征收因具有补偿性，在广义上属于有偿性征收。 ##### 法律特征： 1. **强制性** ：凭借征收权，不需征得相对人同意，相对人必须服从。 2. **无偿性** ：财产单向流转，不需向被征收人偿付报酬（区别于有偿的征收补偿）。 3. **法定性** ：严格贯彻“税收法定主义”，征收项目、金额、机关及程序必须有明确法律依据。 #### 二、行政征收的种类 ##### 1. 税（税收） - **定义** ：国家税务机关/海关凭借权力强制取得财政收入。 - **分类** ： - 按对象：流转税、资源税、收益（所得）税、财产税、行为税。 - 按支配权：中央税、地方税、共享税。 ##### 2. 费 - **定义** ：行政机关为提供公益服务或授予资源使用权而收取的代价。 - **内容** ：公路养路费、排污费、教育费附加、国有土地有偿使用费等。 - **要求** ：严格依法、专款专用、收支平衡。 #### 三、行政征收的作用 - **宏观调控** ：管理经济并促进其发展。 - **利益再分配** ：缩小贫富差距，公平负担。 - **财政保障** ：满足国家实现职能的物质支出需要。 --- ### 第五节 行政处罚 > [!info] 考点提示 > **重点掌握** ：行政处罚的种类、行政处罚的设定权限、实施主体、适用规则、一事不再罚、听证程序、简易程序、罚缴分离和强制执行。 > > **真题方向** ：行政处罚无效情形；一事不再罚；地方性法规补充设定行政处罚；行政处罚主观责任；行政处罚听证；行政处罚与行政处分、执行罚的区别。 #### 一、行政处罚的概念 > [!hint] > **行政处罚** ：是指行政主体依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行政行为。 - **核心属性** ：由行政主体行使；针对违反秩序的行为；目的在于惩戒与教育；属于侵益性行政行为。 ##### 1. 行政处罚的特征 1. **主体特定** ：只能由依法享有行政处罚权的行政机关、法律法规授权组织或者依法受委托组织实施。 2. **对象特定** ：对象是违反行政管理秩序、依法应受处罚的公民、法人或者其他组织。 3. **目的特定** ：直接目的在于惩戒违法行为，同时兼有教育、预防和维护行政秩序功能。 4. **效果特定** ：以减损权益或者增加义务为表现，是典型的侵益性行政行为。 ##### 2. 行政处罚与相关概念 | 概念 | 区分要点 | | --- | --- | | **行政处罚与执行罚** | 行政处罚制裁已经发生的违法行为；执行罚是为促使相对人履行既定义务而按日加处金钱给付，属于行政强制执行方式。行政处罚适用“一事不再罚”，执行罚适用“目的实现原则”。 | | **行政处罚与行政处分** | 行政处罚针对外部相对人，救济方式是复议、诉讼；行政处分针对具有职务关系的公务员，制裁方式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，救济主要是申诉等内部人事救济。 | | **行政处罚与责令改正** | 责令改正原则上是恢复合法状态的命令，不当然属于行政处罚；是否属于处罚，应结合规范目的、法律效果和是否具有惩戒性判断。 | #### 二、行政处罚的种类 ##### 1. 人身罚（自由罚） - **行政拘留** ：短期限制人身自由。期限 1-15 日，合并执行最长不超 20 日。只能由法律设定，仅限公安机关行使。 - **出入境限制** ：驱逐出境、禁止入出境、限期出境（适用于外国人/无国籍人）。 ##### 2. 财产罚 - **罚款** ：强制缴纳一定数额金钱。坚持“收支两条线”，除法定情形外实行决定机关与收缴机构分离。 - **没收** ：包括 **没收违法所得** 和 **没收非法财物** （如违禁品、违法工具）。 ##### 3. 行为罚（能力罚） - **经营限制** ：限制生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业。 - **资质限制** ：暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件。 ##### 4. 申诫罚（精神罚） - **警告** ：行政主体对轻微违法者予以谴责告诫。 - **通报批评** ：书面公开谴责，2021年修订后正式列为处罚类型。 ##### 5. 法定种类与学理分类的对应 | 学理分类 | 法定类型 | | --- | --- | | **声誉罚/申诫罚** | 警告、通报批评 | | **财产罚** | 罚款、没收违法所得、没收非法财物 | | **资格罚** | 暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件 | | **行为罚** | 限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业 | | **人身自由罚** | 行政拘留 | | **其他处罚** | 法律、行政法规规定的其他行政处罚 | > [!warning] > **暂扣与吊销** ：暂扣是暂时中止资格或能力，期限届满或条件恢复后可能返还；吊销是终局性剥夺许可资格，通常后果更重。 #### 三、行政处罚的原则 1. **处罚法定原则** ：设定权法定、主体及职权法定、行为法定、种类内容及程序法定。 2. **公正、公开原则** ：以事实为依据，处罚与危害程度相当；规定未经公布不得作为依据。 3. **处罚与教育相结合原则** ：教育公民自觉守法，处罚为后盾。 4. **保障相对人权利原则** ：尊重人格尊严，保障陈述权、申辩权及无救济不处罚。 5. **职能分离原则** ：设定与实施分离、调查与决定分离、决定与收缴分离、听证主持与调查分离。 6. **一事不再罚原则** ：对同一违法行为不得给予两次以上罚款；同一个行为违反多法按数额高的罚；折抵原则（限制自由时间折抵拘留，拘留折抵刑期，罚款折抵罚金）。 ##### 原则补充 1. **过罚相当** ：处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，是比例原则在行政处罚领域的具体化。 2. **处罚公开** ：处罚依据、实施机关、立案依据、实施程序、救济渠道、裁量基准原则上应公开；具有一定社会影响的处罚决定应依法公开，之后被变更、撤销、确认违法或确认无效的，应撤回相关信息并说明理由。 3. **电子监控公开** ：行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，设备设置地点应向社会公布。 4. **申辩不加重** ：当事人享有陈述、申辩权，行政机关不得仅因当事人陈述、申辩而给予更重处罚。 5. **主观过错规则** ：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；法律、行政法规另有规定的，从其规定。 > [!important] > **行政处罚无效情形** ：行政处罚没有依据，或者实施主体不具有行政主体资格的，无效；违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。 #### 四、行政处罚的设定 ##### 1. 创设权与规定权 行政处罚设定权包括 **创设权** 与 **规定权** 。创设权是在上位法未规定处罚时从无到有设定处罚；规定权是在上位法已经规定违法行为、处罚种类和幅度的基础上作具体化规定，不得超出上位法确定的行为、种类和幅度。 ##### 2. 设定权限 | 规范形式 | 设定权限 | | --- | --- | | **法律** | 可以设定各种行政处罚；限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。 | | **行政法规** | 可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。 | | **地方性法规** | 可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。 | | **部门规章、地方政府规章** | 可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款；罚款限额分别由国务院或省级人大常委会规定。 | | **其他规范性文件** | 不得设定行政处罚，也不得作为行政处罚依据。 | ##### 3. 地方性法规补充设定行政处罚 法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。其条件可概括为： 1. **前提条件** ：法律、行政法规已经规定行政管理事项或义务，但未规定相应行政处罚。 2. **目的条件** ：补充设定是为了实施法律、行政法规，而不是进行地方保护、部门牟利或任意扩张处罚权。 3. **范围限制** ：只能补充法律后果，不得补充或改变上位法的构成要件，不得突破地方性法规本身的设定权限。 4. **程序要求** ：拟补充设定的，应通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明；报送备案时，应说明补充设定情况。 5. **实体要求** ：应符合比例原则和“不抵触”原则，处罚类型和幅度不得超过实现行政管理目的所必要的限度。 > [!tip] 法条分析模板 > 分析地方性法规补充设定行政处罚时，可按“ **法律/行政法规已有管理规范但无处罚后果—为实施上位法—不得突破地方设定权限—听证论证和书面说明—备案说明—比例原则与法制统一** ”展开。 #### 五、行政处罚的实施主体、管辖与适用 ##### 1. 实施主体 1. **行政机关** ：包括一般行政机关和经批准实行相对集中处罚权的综合执法机关。限制人身自由的行政处罚只能由公安机关和法律规定的其他机关实施。 2. **法律、法规授权组织** ：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内以自己名义实施行政处罚。 3. **受委托组织** ：行政机关可以依法委托符合条件的组织实施行政处罚。受委托组织必须依法成立并具有管理公共事务职能，有熟悉法律、法规、规章的工作人员；需要技术检查或技术鉴定的，应具备相应条件。受委托组织以委托机关名义实施处罚，后果由委托机关承担，且不得再委托。 ##### 2. 综合执法与专属处罚 综合执法通常由国务院或者国务院授权的省级政府决定，主要适用于综合管理领域。限制人身自由处罚具有专属性，海关、金融、外汇、国安等垂直管理机关的处罚权也不能任意集中行使。 ##### 3. 适用条件 行政处罚的适用一般要求：存在违法行为；违法行为违反行政管理秩序；行为人具有行政责任能力；依法应当受到处罚。 ##### 4. 从轻、减轻、不予处罚 | 类型 | 情形 | | --- | --- | | **应当从轻或减轻** | 已满十四周岁不满十八周岁；主动消除或减轻危害后果；受胁迫或诱骗；主动供述行政机关尚未掌握的违法行为；配合查处有立功表现；法律、法规、规章规定的其他情形。 | | **可以从轻或减轻** | 尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为。 | | **不予处罚** | 不满十四周岁；精神病人、智力残疾人在不能辨认或控制自己行为时违法；违法行为轻微并及时改正且没有造成危害后果；当事人有证据足以证明没有主观过错。 | | **可以不予处罚** | 初次违法且危害后果轻微并及时改正。 | 对依法不予处罚的当事人，行政机关应当进行教育。 ##### 5. 从重处罚 发生重大传染病疫情等突发事件，为控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关可以依法对违反突发事件应对措施的行为快速、从重处罚。从重处罚仍不得突破法定种类和幅度。 ##### 6. 一事不再罚 **一事不再罚** 是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款；同一个违法行为违反多个法律规范均应给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。 理解要点： 1. **“一事”** ：核心是同一个违法行为，而不是同一个违法结果或同一个法律规范。 2. **“不再罚”** ：严格意义上主要限制两次以上罚款；并不绝对排除其他不同种类处罚的并处，但并处仍须符合比例原则。 3. **想象竞合规则** ：一个行为同时违反多个规范且均应罚款的，适用罚款数额高的规定。 4. **制度目的** ：防止多头执法、重复罚款，维护比例原则、信赖保护和法安定性。 ##### 7. 追诉时效 违法行为在法定期限内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延长。法律另有规定的，从其规定。期限通常从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 #### 六、行政处罚的程序 ##### （一）决定程序 ###### 1. 简易程序（当场处罚） - **条件** ：事实确凿、有法定依据、数额较小（公民≤200元，法人≤3000元）。 - **步骤** ：表明身份、确认事实说明理由、制作决定书、交付、备案。 ###### 2. 普通程序（一般程序） - **核心环节** ： - **立案与调查** ：至少2名执法人员，出示证件。严禁以非法手段取证。 - **法制审核** ：涉及重大利益、疑难复杂、听证后的案件必须审核。 - **告知与申辩** ：作出决定前必须告知事实、理由、依据及权利。 - **决定** ：重大违法行为需集体讨论决定。 - **送达** ：当场交付或 7 日内按民诉法方式送达。 - **期限** ：行政机关原则上应在立案之日起 90 日内作出处罚决定；法律、法规、规章另有规定的除外。该期限规则的作用在于约束执法拖延、保护相对人程序安定性。 ###### 3. 听证程序 - **适用情形** ：较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、其他较重行政处罚以及法律、法规、规章规定的其他情形。 - **规则** ：当事人告知后 5 日内提出申请；行政机关应在举行听证 7 日前通知时间、地点；听证由非本案调查人员主持；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外公开举行；当事人可以亲自参加，也可以委托 1 至 2 人代理；调查人员提出违法事实、证据和处罚建议，当事人申辩、质证；制作听证笔录并交当事人核对签章，听证笔录作为处罚依据。 ##### （二）执行程序 - **申诉不停止执行原则** ：申请复议/诉讼期间原则上不停止执行。 - **罚款收缴分离原则** ：除当场收缴外，必须由指定银行/电子系统收缴。 - **强制执行措施** ： - 每日 3% 加处罚款，加处罚款数额不得超出罚款本金。 - 根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理，或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款。 - 行政机关没有强制执行权的，申请人民法院强制执行。 > [!warning] > **延期/分期缴纳** ：当事人确有经济困难的，经申请批准可暂缓或分期，申请法院执行的期限顺延计算。 ##### （三）当场收缴罚款 原则上作出处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款；当事人应在法定期限内到指定银行或者通过电子支付系统缴纳。例外包括：依法给予 100 元以下罚款；不当场收缴事后难以执行；边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴纳确有困难并提出请求。 #### 七、行政处罚裁量基准与典型答题点 ##### 1. 裁量基准 行政处罚裁量基准是行政机关在法定处罚种类和幅度内，为统一裁量尺度、控制恣意执法而制定的细化标准。裁量基准应向社会公布，适用时仍须结合个案事实、性质、情节和社会危害程度，不能机械套用。 ##### 2. 过罚相当的案例分析思路 遇到处罚明显过重或过轻的案例，可按以下顺序分析： 1. 违法事实是否查清。 2. 法律依据是否正确。 3. 是否全面考虑违法持续时间、主观过错、危害后果、整改情况、配合调查情况。 4. 是否符合从轻、减轻、不予处罚规则。 5. 是否符合比例原则和处罚与教育相结合原则。 > [!tip] 典型结论 > 即使处罚机关在法定幅度内选择了最低数额，也不当然意味着处罚适当；如果未充分考虑个案危害性和减轻因素，仍可能构成明显不当。 ### 第六节 行政强制 > [!info] 考点提示 > **重点掌握** ：行政强制措施与行政强制执行的区别、行政强制措施的种类与设定、行政强制措施实施程序、行政强制执行方式、代履行、执行罚、非诉执行和中止/终结执行。 > > **真题方向** ：行政强制措施；行政强制执行；代履行；执行罚；即时强制是否适用比例原则；人民法院依申请执行是否属于广义行政强制执行。 #### 一、行政强制的概念 > [!hint] > **行政强制** ：是指行政主体在行政过程中，针对相对人违反义务或不履行义务的情况，为确保行政实效性、维护公共利益，由行政主体或申请人民法院对相对人的财产、人身等采取的强制措施。 > > 也可表述为：行政主体为达到行政目的，依据法定职权和程序作出的对相对人的财产、人身及行为产生强制力的单方行为的总称。 行政强制是集合概念，主要包括 **行政强制措施** 和 **行政强制执行** 。 ##### 核心属性： 1. **主体特定性** ：实施主体为行政主体或人民法院，权力行使必须严格依据法定权限。 2. **针对性** ：针对违反或不履行法定义务的行为。 3. **目的性** ：确保行政实效，维护实现公共利益。一旦目的实现，强制应立即终结。 4. **侵益性与法定性** ：因涉及人身和财产强制，具有极强的侵益性，必须遵循“依法律行政”，有严格的法律依据。 5. **复合性** ：是一个包含多种形态的制度体系。 ##### 行政强制措施与行政强制执行的联系 1. **职权法定** ：强制权必须来自法律、法规的明确授权。 2. **目的多元** ：既可能为预防、制止违法，也可能为调查取证、控制危险或实现行政决定。 3. **手段强制** ：均以国家强制力为后盾。 4. **对象广泛** ：可以影响相对人的人身、财产或行为。 ##### 行政强制措施与行政强制执行的区别 | 项目 | 行政强制措施 | 行政强制执行 | | --- | --- | --- | | **概念** | 为制止违法、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，对人身或财物作暂时性限制、控制 | 相对人不履行生效行政决定确定的义务时，强制其履行或达到同等状态 | | **实施主体** | 原则上只能由行政机关实施，不得委托 | 以人民法院执行为主、行政机关依法自行执行为辅 | | **执行根据** | 法律、法规直接规定 | 已生效并具有可执行内容的行政决定 | | **实施目的** | 预防、控制、保全、调查取证或便利后续处理 | 实现行政决定确定的义务 | | **效力状态** | 临时性、过程性、可解除 | 终局性、实现义务 | #### 二、行政强制的种类 ##### （一）行政强制措施 > [!hint] > **行政强制措施** ：指行政机关在管理过程中，为制止违法、防止证据损毁、避免危害等，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或对财物实施暂时性控制的行为。 1. **基本类型（《行政强制法》列举）** ： * 限制公民人身自由。 * 查封场所、设施或者财物。 * 扣押财物。 * 冻结存款、汇款。 2. **行政上的即时强制** ：情况紧急时，不以相对人不履行义务为前提，直接实施强制（如强制隔离、现场管制、强行驱散）。 3. **行政调查中的强制** ：为搜集信息而进行的具有强制因素的调查（如强制提交资料、实地检查、抽样取证）。 ##### 行政强制措施的特点 1. **目的多重性** ：可能为预防危险、制止违法、调查取证或便利后续执行。 2. **临时性与可解除性** ：不是最终实体处理结论，而是行政过程中的阶段性控制。 3. **程序性与非制裁性** ：原则上不以惩戒为目的，不同于行政处罚。 4. **权利限制性** ：主要限制人身自由或财物流通、使用。 5. **强制性** ：以行政机关强制力为后盾。 ##### （二）行政强制执行 > [!hint] > **行政强制执行** ：指相对人不履行法定义务时，行政机关或申请人民法院依法强制其履行义务的行为。 1. **执行方式分类** ： * **间接强制** ： * **代履行** ：行政机关（或委托第三人）代替履行义务，并向义务人征收费用（如强制拆除）。 * **执行罚** ：课以新的金钱给付义务（如滞纳金、加处罚款），促使其履行。加处罚款数额不得超出原金钱给付义务数额。 * **直接强制** ：直接对人身或财产施加强制（如强制传唤、划拨存款、强制销毁）。 2. **执行协议（执行和解）** ： * 在不损公利和他人权益前提下，可以达成执行协议（如分阶段履行、减免加处罚款）。 * **注意** ：执行协议必须履行，若不履行则恢复强制执行。 ##### 行政强制执行的条件 1. 有已经生效并具有可执行内容的行政决定。 2. 相对人在法定期限内无正当理由不履行义务。 3. 义务具有可执行性，客观上并非不能履行。 4. 实施主体具有法定执行权；行政机关没有强制执行权的，应依法申请人民法院强制执行。 #### 三、行政强制的原则 ##### 1. 行政强制法定原则 - **依法设定** ：限制人身自由的强制由法律设定；行政法规和地方性法规权限受限。 - **依法实施** ：主体合法、依据合法、程序合法、职权范围内实施。 ##### 2. 行政强制适当和比例原则 - 采用非强制手段可以达到目的的，不得设定和实施强制；选择对当事人损害最小的手段。 ##### 3. 说服教育与强制相结合原则 - 强制应作为穷尽教育手段后的“最后手段”。（即时强制等紧急情况除外） ##### 4. 行政强制不得滥用原则 - 严禁利用强制权为单位或个人谋取利益。 ##### 5. 加强当事人合法权益保护原则 - 享有陈述权、申辩权、救济权及违法强制下的赔偿请求权。不得采取停水、电、气等方式迫使履行决定。 > [!warning] > **其他规则：** > * **强制标的有限原则** ：查封扣押不得超出范围，必须保留当事人及其扶养家属的生活必需品。 > * **协助强制原则** ：案外单位或个人有义务协助行政机关执行。 #### 四、行政强制措施的设定与实施 ##### （一）行政强制措施的设定 1. **法律** 可以设定所有行政强制措施。 2. **行政法规** 在尚未制定法律且属于国务院行政管理职权事项，或者法律授权行政法规规定具体管理措施时，可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和其他依法只能由法律设定的强制措施以外的行政强制措施。 3. **地方性法规** 在尚未制定法律、行政法规且属于地方性事务时，只能设定查封场所、设施或者财物和扣押财物。 4. 法律对行政强制措施的对象、条件、种类已经作出规定的，行政法规、地方性法规不得扩大规定。 5. 法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 ##### （二）行政强制措施的设定程序 1. **听取意见** ：拟设定行政强制措施的，应通过听证会、论证会等形式听取意见。 2. **定期评价** ：设定机关应定期评价；实施机关可以适时评价并向设定机关报告。 ##### （三）行政强制措施的实施主体 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以依法实施与其行政处罚权有关的行政强制措施。 #### 五、行政强制的实施程序 ##### （一）行政强制措施程序 1. **一般规定** ：向负责人报告并获批；两名以上执法人员；出示证件；通知当事人到场；告知理由、依据及权利；听取申辩；制作现场笔录。 2. **紧急情况处理** ：可先当场实施，24小时内补办批准手续。 3. **查封、扣押特定程序** ：制作并交付决定书及清单（一式两份）；妥善保管（不得使用或损毁）；法定期限内作出处理决定。 4. **冻结特定程序** ：数额应与违法金额相当；交付冻结通知书至金融机构；金融机构有保密义务。 ##### （二）限制人身自由措施的特殊程序 1. 当场告知或者实施后立即通知当事人家属实施机关、地点和期限。 2. 紧急情况下当场实施的，应在返回行政机关后立即向负责人报告并补办批准手续。 3. 限制人身自由达到目的或者条件消失的，应立即解除。 ##### （三）查封、扣押的保管规则 1. 行政机关负有妥善保管义务，不得使用、损毁或者擅自处分。 2. 可以委托第三人保管；因第三人原因造成损失的，行政机关先行赔付后可向第三人追偿。 3. 因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。 ##### （四）行政强制措施的解除 出现下列情形之一的，应解除行政强制措施： 1. 当事人没有违法行为。 2. 查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关。 3. 行政机关已经对违法行为作出处理决定，无需继续采取强制措施。 4. 查封、扣押或冻结期限已经届满。 5. 限制人身自由的强制措施超过法定期限，或者目的已经达到、条件已经消失。 ##### （五）行政机关强制执行程序 1. **催告** ：书面催告当事人履行，告知期限、方式及申辩权。 2. **听取陈述申辩** ：对事实、理由和证据进行复核。 3. **作出决定** ：催告期满仍不履行的，制作并送达强制执行决定书。 4. **执行时段限制** ：除紧急情况外，不得在夜间或法定节假日实施。 5. **代履行程序** ：发出催告 -> 制作送达决定书 -> 代履行前3日再次催告 -> 现场监督并签名 -> 成本费用由当事人承担。 ##### （六）申请人民法院强制执行程序（非诉执行） 1. **前提** ：相对人不申请救济且不履行决定，行政机关无强制执行权。 2. **步骤** ：行政机关先催告 -> 催告期满向法院申请 -> 法院书面审查 -> 5日内立案或不予受理。 3. **法院不予执行的情形** ：主体不具资格；明显缺乏事实根据；明显缺乏法律依据；其他明显违法并损及权益。 4. **执行模式** ：采取“司法裁判、行政执行、裁执分离”模式，法院裁定后通常由行政机关组织实施。 5. **费用** ：行政机关不缴纳申请费，执行费用由被执行人承担。 #### 六、行政强制执行的方式 ##### （一）间接强制 间接强制是执行机关通过间接手段迫使义务人履行义务或达到相同状态，主要包括代履行和执行罚。 ###### 1. 代履行 **代履行** 是指义务人不履行可由他人代为履行的义务时，由行政机关或者第三人代为履行，并由义务人承担必要费用的强制执行方式。 适用条件： 1. 义务通常是作为义务，如排除妨碍、恢复原状；不能由他人代为履行的人身性义务不得适用。 2. 当事人在法定期限内不履行，且无正当理由。 3. 不履行的后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源。 4. 代履行主体可以是行政机关，也可以是没有利害关系的第三人。 ###### 2. 执行罚 **执行罚** 又称滞纳金或加处罚款，是指义务人不履行义务时，执行机关对其科以新的金钱给付义务，以促使其履行。 适用要点： 1. 适用于必须由本人履行或他人难以代替履行的义务。 2. 数额和方式必须有法律、法规依据，行政机关不得自行设定。 3. 通常按日计算，自履行期限届满后起算，至义务履行时停止。 4. 加处罚款或滞纳金数额不得超出金钱给付义务本金。 ##### （二）直接强制 直接强制是指义务人逾期不履行义务时，执行机关直接对人身、财产或行为采取强制措施，迫使其履行义务或达到同等状态。 适用条件： 1. 必须有法律明确授权。 2. 原则上应穷尽间接强制方式；只有间接强制无法达到目的或者不能适用时，才适用直接强制。 3. 必须贯彻比例原则，强制力度以实现义务为限，尽可能选择损害较小的方式。 #### 七、行政强制执行的中止、终结与执行协议 ##### （一）中止执行 有下列情形之一的，可以中止执行： 1. 当事人履行确有困难或者暂无履行能力。 2. 第三人对执行标的主张权利确有理由。 3. 执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益。 4. 行政机关认为需要中止执行的其他情形。 ##### （二）终结执行 有下列情形之一的，应终结执行： 1. 公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人。 2. 法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人。 3. 执行标的灭失。 4. 据以执行的行政决定被撤销。 5. 行政机关认为需要终结执行的其他情形。 ##### （三）执行协议 行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处罚款或者滞纳金。当事人不履行执行协议的，行政机关应恢复强制执行。 #### 八、易混点 1. **即时强制仍适用比例原则** ：紧急状态只会压缩部分普通程序，不意味着可以任意突破适当性、必要性和最小损害要求。 2. **人民法院依行政机关申请执行，属于广义行政强制执行** ：虽由法院实施，但执行依据仍是行政决定，服务于行政义务实现。 3. **行政强制措施不是行政处罚** ：强制措施重在暂时控制和保全，行政处罚重在惩戒；查封、扣押本身不是罚，没收才可能是处罚。 4. **执行罚不是罚款处罚** ：执行罚的目的在于促使履行义务，行政处罚罚款的目的在于惩戒已经发生的违法行为。 ## 第十七章行政机关实施的其他行为 ### 第一节 行政指导行为 #### 一、行政指导的概念 > [!hint] > **行政指导** ：是指行政机关基于国家法律、政策规定，旨在引导相对人自愿采取一定作为或不作为，以实现行政管理目的的一种 **非职权行为** （非权力性行政方式）。 ##### 1. 行政指导的特征 - **行政性** ：虽非行政法律行为，但是基于行政职能、在行政领域内为了实现行政目的而发生的现象。 - **多样性** ：手段灵活，包括引导、劝告、建议、协商、示范、发布信息等。行政机关拥有较大的裁量空间。 - **自愿性** ：本质是非强制性。相对人是否接受取决于其自由意志，不具有必须服从的义务，也不具法律上的直接可救济性。 #### 二、行政指导的原则 1. **正当性原则** ：必须最大限度保障相对人的可接受性。包括：合法性（符合法律精神）、说理释疑（柔性引导）、防止滥用裁量权。 2. **自愿性原则** ：必须由相对人真实意思表示。相对人享有选择权，行政机关不得区别对待不听从指导者；相对人需自行承担接受指导产生的不利后果（政府不计后果除外）。 3. **必要性原则** ：若行政指导能产生比强制行为更好的效果且降低行政成本，应优先选择。 #### 三、行政指导的主要方式 - **说服** ：陈述情理，以理服人。 - **建议** ：根据管理目标提供方法、途径意见（如产业投资转向建议）。 - **协商** ：商讨事项，增进沟通，谋求达成共识。 - **奖励** ：给予物质或精神鼓励（如科学技术奖励）。 - **帮助** ：提供便利条件、市场信息（如免费外语培训）。 #### 四、行政指导的实施与程序 ##### 1. 实施依据与规则 - **职权依据说** ：在其管辖事务范围内即可实施。分为规范性依据（法律明文）和非规范性依据（法理、原则）。 - **实施规则** ：必须有法定管辖权；不以相对人同意为前提（主动性）；应当明示依据。 ##### 2. 程序设计 - **告知** ：原则上应以书面形式，并给予相对人合理准备时间。 - **听证** ：重大或针对多数人的指导应举行听证，提高透明度。 - **终止** ：相对人明确表示不服从时，应当立即终止程序，不得强行实施。 - **备案** ：重大行政指导应向本级政府备案。 #### 五、行政指导的救济 > [!warning] > 行政指导行为本身通常不具有可诉性，但给相对人造成合法权益损失的，行政机关应承担法律责任。 - **救济方式** ：通过请求填补损害（行政赔偿或补偿）来排除不利状态。 - **形式** ：赔礼道歉、支付赔偿金/补偿金。 - **程序** ：行政程序先行（先向机关请求），不服处理决定后再申请复议或提起诉讼。 --- ### 第二节 行政协议行为 > [!info] 考点提示 > **重点掌握** ：行政协议的构成要素与识别标准、行政协议的行政性与合同性、行政优益权、行政协议效力、行政协议纠纷的行政诉讼特点。 > > **真题方向** ：行政合同的概念与特征；行政协议构成要素；行政协议纠纷行政诉讼的起诉期限、判决类型和法律适用。 #### 一、行政协议的概念 > [!hint] > **行政协议** （又称行政合同）：是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。 ##### 1. 行政协议的法律特征 - **行政性** ：主体必有一方是行政机关；内容具有 **公益性** （公共事务）；行政机关拥有 **行政优益权** （可单方变更或解除协议，但需补偿）。 - **合意性** ：以协商一致为前提。相对人有选择权，条款具有可妥协性。 - **法定性** ：订立、履行必须遵守法律规范；内容不得超越管辖权限。 ##### 2. 行政协议的构成要素 1. **主体要素** ：一方当事人必须是行政机关。 2. **目的要素** ：协议是为了实现行政管理或者公共服务目标。 3. **内容要素** ：协议内容具有行政法上的权利义务。 4. **意思要素** ：协议以双方协商一致为基础，区别于单方行政行为。 ##### 3. 行政协议的识别标准 | 标准 | 具体判断 | | --- | --- | | **形式标准** | 是否发生在履行行政职责的行政机关与公民、法人或者其他组织之间；是否具有协商一致的协议外观。 | | **实质标准** | 协议标的和内容是否具有行政法上的权利义务；是否以行使行政职权、履行行政职责为基础；是否服务于行政管理或公共服务目标；行政机关是否享有监督、指挥、单方变更解除等行政优益权。 | > [!warning] > 不能仅凭“一方是行政机关”就认定为行政协议。行政机关购买办公用品、租赁普通办公场所等国库行为，通常仍可能是民事合同。 ##### 4. 行政协议的法律属性 1. **行政属性** ：一方为行政机关；内容涉及公共事务或公共服务；行政机关依法享有行政优益权。 2. **民事/合同属性** ：相对人对是否缔约和部分合同内容有选择、协商空间；合同内容具有一定可妥协性；履行中可参照适用民事法律规范。 #### 二、行政协议的种类 ##### 1. 司法解释明确列举的类型 1. 政府特许经营协议。 2. 土地、房屋等征收征用补偿协议。 3. 矿业权等国有自然资源使用权出让协议。 4. 政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。 5. 符合行政协议标准的政府与社会资本合作协议。 ##### 2. 学理上常见类型 全民所有制工业企业承包合同、科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程承包合同等，在符合行政协议识别标准时，也可能被纳入行政合同讨论。 #### 三、行政协议的原则 1. **公开竞争原则** ：过程公开，防止封锁信息；公平竞争（如招标、拍卖），择优录用，防止腐败。 2. **全面履行原则** ：基于 **诚实信用** 。除情势变更外，双方必须严格履行协议。 3. **公益优先原则** ：私人利益与公共利益冲突时，行政机关为维护公利可单方变更或解除。 #### 四、行政协议中的权利义务 ##### 1. 行政机关的权利 1. 依法选择合同相对方。 2. 对合同履行进行监督、指挥。 3. 基于公共利益需要单方变更或者解除合同。 4. 对不履行或者不适当履行义务的相对方依法采取制裁、处理措施。 ##### 2. 行政机关的义务 1. 依法、依约履行行政协议。 2. 兑现合同中承诺的优惠、照顾或者给付。 3. 按照约定支付价金或提供相应条件。 4. 因合法行使行政优益权造成相对人损失的，应依法补偿；因违法违约造成损失的，应依法赔偿。 ##### 3. 行政相对人的权利义务 相对人主要享有取得报酬权、损害赔偿请求权、损失补偿请求权以及不可预见困难情形下的补偿请求权；同时负有按照协议要求和期限履行义务、接受行政机关依法监督和指挥的义务。 #### 五、缔结方式与程序 - **方式** ： **招标** （最常用）、 **拍卖** （转让权属）、 **协议缔约** （直接磋商，适用于专业性强或紧急事项）。 - **程序步骤** ： 1. **告知** ：书面或公告形式。 2. **协商** ：确定缔约人，形成书面笔录。若涉及第三人利益应取得书面意见。 3. **听证** ：听取利害关系人意见。 4. **签订** ：除即时履行外，应当采用 **书面形式** 。 #### 六、行政协议的履行、变更、解除与终止 ##### 1. 履行原则 1. **实际履行原则** ：原则上应按约定内容真实履行。 2. **全面、适当履行原则** ：履行主体、内容、期限、方式均应符合协议约定和法律要求。 3. **诚实信用原则** ：行政机关与相对人均不得滥用权利、规避义务。 ##### 2. 行政优益权 行政机关为维护国家利益、社会公共利益，在法定条件下可以单方变更或者解除行政协议。这是行政协议区别于普通民事合同的重要标志。 行政优益权的行使条件： 1. 确属公共利益需要。 2. 因法律政策调整、客观情况重大变化或情势变更等原因，原协议继续履行将损害公共利益。 3. 没有其他损害更小的替代手段。 4. 程序合法、理由充分，并对相对人合法损失给予补偿。 ##### 3. 变更和解除 1. **行政机关单方变更、解除** ：基于行政优益权，为公共利益需要进行；造成损失的，应补偿。 2. **协议解除** ：双方协商一致解除。 3. **相对人请求解除** ：行政机关违约或者法定、约定解除条件成就时，相对人原则上不能径行单方解除，而应通过诉讼请求解除或确认相应法律后果。 可参照的法定解除情形包括：不可抗力致使不能实现合同目的；一方预期违约；一方迟延履行主要债务经催告后仍未履行；一方迟延履行或其他违约行为致使不能实现合同目的；法律规定的其他情形。 ##### 4. 法律后果 行政协议变更一般只对未履行部分发生效力；解除后原约定权利义务关系消灭。因行政机关合法行使行政优益权造成损失的，原则上是补偿；因违法变更、解除或者违约造成损失的，原则上是赔偿。 ##### 5. 终止情形 行政协议终止通常包括：合同履行完毕；双方同意解除；行政机关依法单方解除；不可抗力导致履行不能；因一方或双方过错，由有权机关决定或人民法院判决解除。 #### 七、行政协议的效力 1. **无效** ：行政协议存在重大且明显违法，或者可参照民事法律规范认定无效的，人民法院可确认无效；若无效原因在一审法庭辩论终结前消除，可确认协议有效。 2. **效力待定** ：协议依法需要其他机关批准而在一审法庭辩论终结前未获批准的，可能处于效力待定状态；被告负有履行批准程序等义务而未履行的，原告可请求其承担赔偿责任。 3. **可撤销** ：存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等情形的，可以依法请求撤销。 #### 八、行政协议的法律救济 > [!warning] > 行政协议纠纷属于行政纠纷。2014年《行政诉讼法》修正已将其明确纳入受案范围。 - **途径** ：行政复议、行政诉讼、行政赔偿诉讼。 - **争议解决** ：可以适用 **调解** （需尊重当事人意愿且不违反法律）；责任形式包括继续履行、承担违约金、赔偿损失。 ##### 1. 主要争议类型 1. 行政机关滥用行政优益权。 2. 合同各方违反诚实信用原则。 3. 行政机关不依法履行、未按约履行或者违法变更、解除协议。 4. 相对人不履行或者不适当履行协议义务。 ##### 2. 当事人 1. **被告** ：签订行政协议的行政机关；特殊情形下，也可能包括承继职权的行政机关或对协议履行负有监督管理职责的行政机关。 2. **原告** ：行政协议相对人；与行政协议有利害关系的主体，如公平竞争关系中的当事人、不动产用益物权人、公房承租人等。 ##### 3. 管辖与仲裁 1. 行政协议案件的级别管辖、地域管辖原则上适用行政诉讼一般规则。 2. 当事人可以书面约定与争议有实际联系的法院管辖。 3. 行政协议约定仲裁条款的，该仲裁条款通常无效。 ##### 4. 起诉期限与诉讼时效 1. 行政机关单方变更、解除行政协议的，适用行政诉讼起诉期限规则。 2. 行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，适用民法关于诉讼时效的规则。 ##### 5. 审理特点 行政协议案件兼具行政性与合同性。法院既要审查行政机关订立、履行、变更、解除协议是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当，也要围绕原告诉讼请求审查协议义务是否存在、是否履行以及违约责任。 审理中可以依法调解；当事人可以依据民事法律规范提出抗辩。 ##### 6. 举证责任 1. 被告对其具有法定职权、履行法定职责，以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 2. 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除事由承担举证责任。 3. 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的一方承担举证责任。 ##### 7. 法律适用 1. **程序问题** ：行政诉讼法没有规定的，可以参照民事诉讼法。 2. **实体问题** ：行政法律规范优先；没有行政法规范或者行政法规范不足时，可以参照适用民事法律规范。 ##### 8. 判决形式 | 争议类型 | 可能判决 | | --- | --- | | **行政机关单方变更、解除协议合法** | 驳回原告诉讼请求；造成合法损失的，判决补偿。 | | **行政机关变更、解除协议违法** | 判决撤销或部分撤销，可以责令重新作出行政行为；可判决继续履行、采取补救措施；造成损失的，判决赔偿。 | | **行政机关不履行或未按约履行** | 判决继续履行并明确履行内容；无法履行或继续履行无实际意义的，判决采取补救措施；造成损失的，判决赔偿。 | | **约定违约金、定金责任** | 原告请求按约承担违约金或定金责任的，人民法院可依法支持。 | | **公共利益需要导致履行不能或费用明显增加** | 原告请求补偿的，人民法院可依法支持。 | | **审理认为协议无效** | 法院应释明原告变更诉讼请求；因被告行为造成无效的，可判决被告赔偿。原告拒绝变更的，可判决驳回诉讼请求。 | ##### 9. 强制履行 行政机关或者对行政协议享有监督协议履行职权的机关，可以在相对人不履行协议义务时，依法催告并作出要求履行协议的决定。相对人在法定期限内不复议、不诉讼又不履行，且协议内容具有可执行性时，可以依法申请强制执行。 ##### 10. 案例提示 行政协议诉讼仍须符合起诉条件。若原告请求行政机关“协调供地”“履行协议”等，但行政机关法定职责范围不明确、协议义务内容不明确、如何履行也不确定，可能被认定为诉讼请求不具体，不符合起诉条件。 > [!tip] 答题模板 > 行政协议论述题可按“ **概念—构成要素—识别标准—行政性与合同性—行政优益权—效力—救济特点** ”展开。诉讼特点题则重点写：起诉期限/诉讼时效二分、合法性与合意性双重审查、行政法优先并参照民法、举证责任分配、判决类型多元。 --- ### 第三节 行政事实行为 #### 一、行政事实行为的概念 > [!hint] > **行政事实行为** ：是指行政机关不以产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的一种行为。 ##### 1. 主要特征 - **行政性** ：基于职权实施，受行政法管辖权和法定依据约束。 - **可致损性** ：虽无强制约束力，但对相对人权益有客观影响或潜在压力。 - **多样性** ：具体模式难以确定，属于补充性或补充性的行政手段。 #### 二、行政事实行为的法律特征 1. **主体** ：必须由具有行政职权的机关或组织实施。 2. **权源** ：基于行政职权实施（区别于机关的纯民事行为）。 3. **法律效果** ： **不具备法律约束力** ，不直接产生、变更或消灭行政法律关系。 #### 三、种类划分 - **补充性行政事实行为** ：辅助执行已作出的行政决定（如销毁假冒伪劣产品）。 - **即时性行政事实行为** ：紧急情况下确保秩序（如拖走故障车辆）。 - **建议性行政事实行为** ：提供忠告、风险预警（如旅游预警）。 - **服务性行政事实行为** ：提供便利（如安装交通标志、提供档案查询）。 #### 四、救济途径 > [!warning] > 行政事实行为产生侵权时，行政机关必须承担法律责任。 - **救济依据** ：2010年《国家赔偿法》明确将其纳入范围；2014年《行政诉讼法》取消了“具体”限制，为行政事实行为提供了完整保障。 - **途径** ：行政复议、行政诉讼和行政赔偿。 ## 第十八章行政程序 ### 第一节 行政程序概述 #### 一、行政程序的概念 > [!hint] > **行政程序** ：是指行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。 > - **空间形式** ：行为方式。 > - **时间形式** ：步骤、时限、顺序。 > - **核心地位** ：是规范行政权、体现法治形式合理性的前提，是衡量国家法治程度的重要标志。 ##### 1. 行政程序的特征 - **法定性** ：旨在监控行政行为合法正当，违反法定程序将产生不利法律后果。 - **多样性** ：因行政行为性质差异，程序各异（如处罚、许可程序不同）。但在不同行为间存在通用程序（如听证）。 - **分散性** ：分散规定在各单行法律文件（如《行政处罚法》《政府信息公开条例》）及实体法中。 #### 二、行政程序的分类 - **主要程序与次要程序** ： - **主要程序** ：若不遵守会对相对人权益产生 **实质影响** （如告知、听证）。违反则行政行为无效/违法。 - **次要程序** ：不遵守不会产生实质影响（如轻微时限延迟且未影响行程）。通常只需补正。 - **强制性程序与任意性程序** ： - **强制性** ：无裁量余地，必须严格遵守（如处罚前的权利告知）。 - **任意性** ：法律规定了裁量空间，行政机关可酌情适用（如《行政许可法》中的核实程序）。 - **内部程序与外部程序** ： - **内部程序** ：行政机关内部运作程序（如公文流转、请示报告）。 - **外部程序** ：行政机关对外部事务实施行为的程序，是行政程序的 **核心和规范重点** 。 #### 三、行政程序的价值 1. **扩大公民参政权** ：让公民直接介入行政权行使过程，建立预防性、反思性机制。 2. **保护相对人权利** ：程序权利是保障实体权利实现的前提。 3. **提高行政效率** ：程序虽有成本，但能产生结果的认同感，减少后期执行阻力，保障及时执行。 4. **监督权力依法行使** ：通过告知、回避、听证等制度监控裁量权，引导行政权正当化。 --- ### 第二节 行政程序的基本原则 #### 一、公开原则 > [!hint] > 行政公开要求除法定保密外，行政职权相关事项必须向相对人及社会公开。 - **核心内容** ： - **依据公开** ：抽象依据（如法规）须预先公布；具体依据（如处罚事实）须告知当事人。 - **政府信息公开** ：保障相对人知情权。 - **听证制度** ：行政程序的核心，允许相对人表达意见、提供证据。 - **决定公开** ：行政决定不公开则不产生法律效力。 #### 二、公正、公平原则 - **内涵** ：行使职权无偏私（公正），对所有相对人一视同仁（公平）。 - **具体要求** ： - 赋予相对人法定的程序权利（知情、表达等）。 - 程序选择需具 **可行性、科学性、合理性** 。 - 符合 **正当性** ：不考虑无关因素，符合“自然公正”精神。 #### 三、参与原则 > [!hint] > **参与原则** ：行政机关应当为相对人提供参与行政行为过程的条件和机会。 - **相对人的程序权利** ： 1. **获得通知权** ：知晓听证/程序启动的时间、地点。 2. **陈述权** ：就事实向机关说明真相。 3. **抗辩权** ：针对不利指控进行反驳。 4. **申请权** ：包括听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权、复议请求权。 #### 四、效率原则 - **内涵** ：设置合理的步骤时限，在保护相对人权益前提下提高效率。 - **体现制度** ： - **时效** ：法定期限届满则产生不利后果（如申请延续许可）。 - **代理** ：不履行义务时由他人代为履行的制度。 - **不停止执行** ：除法律特别规定外，提起复议或诉讼不停止行政行为执行。 --- ### 第三节 行政程序的基本制度 #### 一、行政回避制度 > [!hint] > 行政机关工作人员因与事务有利害关系，为保证公正而停止行使职务的制度。 - **回避缘由** ： - **偏见** ：主观成见。 - **利害关系** ：金钱、名誉、友情、亲情等（注：一般不包括师生、同学等较远关系）。 - **回避范围** ：当事人系亲属、担任过证人/鉴定人、有监护关系、系社团成员、有公开敌意或亲密友谊等。 - **程序** ： - **自行回避** ：人员主动向负责人书面请求，3日内作出决定。 - **申请回避** ：当事人在程序终结前提出申请，驳回申请可申请复核一次。 #### 二、行政听证制度 - **定义** ：作出不利决定前，听取意见、接纳证据的制度。 - **范围** ：行政立法（如法规草案）、行政决定（涉及利害关系人重大利益）。 - **形式** ： - **正式听证** ：审判式、三角型结构，以笔录为唯一依据（如处罚听证）。 - **非正式听证** ：程序灵活，提供表达意见机会即可。 - **程序步骤** ： 1. **通知** ：要式行为，听证7日前送达。 2. **质辩** ：主持人主持，调查人员与当事人展开质证与辩论（听证核心）。 3. **决定** ：制作 **听证笔录** （当事人签字确认），行政机关根据笔录作出决定。 #### 三、政府信息公开制度 > [!hint] > **政府信息** ：指行政机关行使职权过程中形成的各种记录。 > **2019年《政府信息公开条例》** ：是我国该领域的核心法律依据。 - **公开范围** ： - **主动公开** ：涉及公众利益、需要公众参与决策的信息（条例列举15类）。 - **依申请公开** ：除主动公开外的政府信息，公民/组织可申请获取。 - **不予公开（例外）** ： - **绝对不公开** ：国家秘密。 - **相对不公开** ：商业秘密、个人隐私（除非第三方同意或涉及公共利益）。 - **内部信息** ：人事后勤、内部工作流程、过程性信息。 - **公开方式** ： - **依职权公开** ：刊物公布（如政府公报）、官网公示、公共查阅点。 - **依申请公开** ：可收取必要的信息处理费，必须遵循 **便民原则** 。 #### 四、说明理由制度 > [!hint] > **行政行为说明理由制度** ：是指行政机关在作出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，必须向相对人说明其作出该行为的事实依据、法律依据以及裁量时所考虑的政策、公益等因素的制度。 1. **法律属性** ： * **非成立要件，而是有效要件** ：不说明理由不影响行政行为的成立，但涉及行为是否产生法律效力。 * **论理性与明确性** ：要求行政机关进行法理上的论证，内容必须确定、清楚，禁止言而不及或言之不清。 * **程序性要求** ：必须与作出行政行为 **同时进行** 。事后说明理由（如在诉讼中举证）不属于本制度范畴，而是承担举证责任。 2. **说明理由的内容及其规则** ： * **（1）合法性理由** ：用于支撑行为合法的证据与规范。 * **事实依据** ：指经合法程序收集并证实的“法律事实”。规则包括：禁止主观臆断、符合证明逻辑、重点说明主要事实。 * **法律依据** ：指法律规范。规则包括：全面展示依据、法律冲突择上规则、排除仅以规章以下规范性文件为依据。 * **（2）正当性理由** ：用于支撑自由裁量权的行使。 * **筛选事实** ：对证据的“内心确认”过程。规则包括：排除非法证据、遵循因果联系、疑惑事实一般从无。 * **选择法律适用** ：对不确定法律概念的界定或法律空白的弥补。规则包括：遵循惯例和公理、体现政策和客观形势要求、符合公共利益。 3. **不说明或错误说明理由的效力** ： * **不说明理由** ： * **法定例外** ：准许申请且未侵犯他人权利、相对人已知悉、自动化设备大量公布、一般命令经公告等情形可不说明理由。 * **法律后果** ：应当说明而未说明的，在法律上可推定为不合法。若在提起救济前已补救（事后说明），可视为程序瑕疵的自愈，不影响合法性。 * **错误说明理由** ： * 若理由错误但案卷内已有证据和规范能支撑合法性，则不影响效力（证据必须是在行为作出前收集的）。 * 若理由错误且现有证据也无法支撑合法性，则认定行为违法或无效。 --- #### 五、行政程序的其他基本制度 ##### （一）审裁分离制度 > [!hint] > **审裁分离** ：是指行政机关审查案件和对案件裁决的职能，应分别由其内部不同的机构、人员来行使。 1. **法理基础** ：分权理论。防止审查人员因先入为主的认识而无法公正裁决，通过内部制约保障公正。 2. **基本模式** ： * **内部审裁分离** ：在同一行政机关内部划分机构。如《行政处罚法》规定听证由非本案调查人员主持。 * **审裁完全分离** ：交给两个完全独立的机构。因成本高、欠缺专业知识衔接，极少被各国采纳。 ##### （二）案卷制度 > [!hint] > **案卷** ：是指行政机关行政行为所依据的证据、记录和法律文书等依一定顺序组成的材料，是支持行政行为合法性的重要依据。 1. **核心要求** ： * **一案一卷** ：行政行为必须以案卷作为依据（案卷排外性）。 * **程序保障** ：相对人的陈述、申辩和听证内容必须记录入卷。 2. **案卷材料规则** ： * 必须与案件有关，且通过合法手段获得。 * 对相对人不利的证据必须经过质证。 * **封闭性** ：行政程序结束之后调取的证据不得进入案卷（除非不作为依据）。案卷一旦形成即具有封闭性。 ## 第十九章行政救济概述 ### 第一节 行政救济导论 #### 一、行政救济的概念与宪法依据 > [!hint] > **行政救济** ：是指通过解决行政争议的方式，为合法权益受到行政活动损害的当事人提供法律救济的各类制度的总和。 * **宪法依据** ：我国《宪法》第 41 条确立了公民的批评建议权、申诉控告检举权，以及因国家机关侵权受损取得赔偿的权利。 * **主要制度** ：包括 **行政复议** 、 **行政诉讼** 、 **行政赔偿** 和 **申诉制度** 等。 #### 二、行政救济范围的演变 1. **权利保护范围的扩大** ： * 《行政诉讼法》最初侧重于人身权和财产权。 * 《行政复议法》规定各类合法权益均可通过复议得到救济。 * 现行《行政诉讼法》已逐步扩大救济范围，不再限于人身和财产权利。 2. **公职人员的救济** ： * 早期受“ **特别权力关系** ”理论影响，人事管理争议被排除在诉讼之外。 * 《国家赔偿法》作了改进，允许对违法行政处分导致的财产损害请求赔偿。 * **现状** ：公职人员救济仍主要通过国家监察机关和内部申诉程序，通常不能提起行政诉讼。 #### 三、案件类型的结构性变化 * **行政侵权争议** ：传统救济的核心，实行职务行为违法与侵权结果并行的归责原则。 * **行政协议争议** ：2014 年《行政诉讼法》引入。将特许经营协议、征收补偿协议等纳入受案范围，形成了“职权行为+协议行为”的新结构。 * **公益行政诉讼** ：2017 年正式引入。检察机关在生态环境、资源保护、食品药品安全等领域，对违法行使职权或不作为的行政机关提起诉讼。 > [!warning] > **排斥私力救济** ：行政救济必须通过法定程序审查行政行为效力。除拒绝接受“重大且明显违法”的决定（无效制度）外，当事人不得通过私力方式进行权利救济。 --- ### 第二节 行政救济的种类 按程序严格程度，行政救济可分为 **严格程式化** （如行政诉讼）与 **灵活程式化** （如申诉）。 #### 一、申诉和信访 ##### （一）申诉 * **含义** ：当事人向国家机关陈述事实理由，要求法律补救的意愿表达行为。通常无时间限制，方式灵活。 * **分类** ： * **内部救济** ：公共事业单位人员对人事管理争议向上级主管部门申诉（如《教师法》）。 * **外部监督** ：公民向县级以上人大常委会提出申诉（基于《地方组织法》）。 * **比较法参考** ：瑞典的 **议会监察专员** （Ombudsman）制度，可受理控告、进行调查并提出处理建议。 ##### （二）信访 > [!hint] > **信访** ：是指公民、法人或其他组织采用网络、书信、电话、走访等形式，向各级机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。 * **法规依据** ：2022 年中共中央、国务院发布《信访工作条例》。 * **基本规则** ： 1. **一站式解决** ：市、县级党委和政府应建立联合接访机制。 2. **代表人数限制** ：多人走访提出共同诉求的，代表人数不得超过 **5 人** 。 3. **诉访分离** ：涉及诉讼权利救济的事项应由政法部门依法处理，与普通信访分离。 * **处理期限** ： * **登记与转送** ：收到后 **15 日** 内区分情况处理或告知。 * **办结时限** ：一般自受理之日起 **60 日** 内办结；情况复杂可延长不超 **30 日** 。 * **后续救济（三级程序）** ： 1. **处理意见** ：对意见不服，30 日内向上一级机关申请 **复查** 。 2. **复查意见** ：对复查不服，30 日内向再上一级机关申请 **复核** 。 3. **复核意见** ：复核后仍以同一事实理由投诉的，不再受理。 #### 二、行政复议和行政诉讼 属于严格程式化的救济途径： 1. **行政复议** ：由行政机关内部通过层级监督解决争议。 * **优点** ：专业性强、及时、高效、便利。 * **缺点** ：中立性相对较弱。 2. **行政诉讼** ：由人民法院通过司法程序审查行政行为合法性。 * **功能** ：提供最终的、公正的法律保障。 * **衔接关系** ：原则上由当事人 **自由选择** ，除非法律规定“复议前置”。 #### 三、行政赔偿 * **功能** ：解决行政活动造成的实际损害（人身权、财产权）。 * **必要性** ：仅撤销违法行为不足以弥补已发生的财产损失，赔偿是救济体系不可缺少的组成部分。 * **法律演进** ： * 从《宪法》原则性规定到民事法律零散规定。 * 1994 年《国家赔偿法》制定，正式建立法制化赔偿制度。 * 2010 年、2012 年历经重大修订，进一步完善救济体系。 ## 第二十章行政复议概述 > [!info] 考点提示 > **重点掌握** ：行政复议范围、行政复议管辖机关、行政复议前置、行政复议审理程序、行政复议决定类型及执行。 > > **真题方向** ：行政复议前置范围；复议机关选择；复议维持后的被告确定；行政复议与行政诉讼比较；复议变更决定与诉讼变更判决比较。 ### 第一节 行政复议的概念与特征 #### 一、行政复议的概念 > [!hint] > **行政复议** ：是指相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由复议机关对被申请行为进行 **合法性、适当性** 审查并作出决定的法律制度。 ##### 1. 法律根据与演变 - 1990 年发布《行政复议条例》，正式建立制度。 - 1999 年通过《行政复议法》，后于 2009 年、2017 年局部修订。 - **最新版** ：2023 年 9 月 1 日修订，2024 年 1 月 1 日起施行。 - **实施条例** ：修订后的《行政复议法实施条例》已公布，自 **2026 年 7 月 1 日** 起施行，进一步细化复议机构职责、受案范围、申请期限、管辖、受理、审理和决定规则。 ##### 2. 概念释义 1. **目的** ：防止和纠正违法或不当行为，保护相对人权益。最新法律突出了复议作为化解争议“ **主渠道** ”的功能。 2. **性质** ：属于 **依申请** 的行政救济行为。口头申请与书面申请具有同等法律效力。 3. **客体** ：特定的 **行政行为** 。不包括行政立法（法规、规章），但可对作为依据的规范性文件提出附带审查。 #### 二、行政复议的性质 1. **具有司法性因素的特殊行政行为** ：复议机关作为“第三人”以裁判者身份解决争议，程序介于行政与司法之间（准司法）。 2. **行政机关内部监督和纠错机制** ：体现了层级监督，兼顾效率与公正。 3. **国家行政救济机制的重要环节** ：是多元权利救济体系的一部分，在某些情形下是诉讼的前置程序。 4. **补强式行政监督机制** ：复议并非单纯重复原行政行为审查，而是允许复议机关重新调查、补强事实认定、纠正违法或不当行政行为，以实质化解行政争议。 #### 三、行政复议的特征 1. **处理行政争议** ：核心是审查行政行为的合法性与适当性，不解决纯民事争议。 2. **审查对象广泛** ：以行政行为（决定、事实行为、协议）为对象，并可附带审查规范性文件。 3. **审理方式灵活** ：以 **非正式听证** （当面、互联网、电话听取意见）为主，重大疑难案件组织正式听证，书面审查为补充。 --- ### 第二节 行政复议的基本原则 > [!note] 补充 > 现行行政复议原则可概括为： **党的领导、合法、公正、公开、高效、便民、为民、有错必纠、全面审查** 。 #### 一、合法原则 - **核心要求** ：复议机关、申请人、被申请人均须遵守复议法律规范。 - **具体内容** ：主体合法（申请人有位、被申请人适格）、依据合法、程序合法。 #### 二、公正原则 > [!hint] > **公正原则** 要求复议机关不仅审查行政行为的 **合法性** ，还要审查其 **适当性** （合理性），防止行政裁量权被滥用。 - **审查深度** ：事实是否查明、证据是否合法、法律适用是否准确、裁量是否正当合理。 - **结果导向** ：不当行为应予变更，违法行为应予撤销或确认违法。 #### 三、公开原则 - **过程公开** ：为当事人提供参与条件，意见记录在案。 - **信息公开** ：2023 年新法明确，申请人、第三人可以 **查阅、复制** 证据及依据材料（涉及秘密/隐私/安全等除外）。 #### 四、高效原则 - 行政复议必须严格遵守 **法定复议时限** ，不得无故拖延，保障及时救济。 - 敦促当事人配合程序，确保争议迅速处理。 #### 五、便民原则 - 为申请人提供便利条件。如：实行一级复议制、允许口头申请、要求补充材料时一次性告知。 #### 六、为民与有错必纠原则 - **为民** ：复议制度应以实质化解行政争议、保护相对人合法权益为中心。 - **有错必纠** ：违法或不当行政行为应通过撤销、变更、确认违法、责令履行、赔偿补偿等方式及时纠正。 #### 七、全面审查原则 - 行政复议不仅审查行政行为是否合法，也审查是否适当；不仅审查实体问题，也审查程序、依据、裁量和职责履行。 --- ## 第二十一章 行政复议范围 ### 第一节 行政复议范围的确定标准 1. **行政行为标准** ：行政复议主要审查行政行为；法规、规章等抽象规范原则上不能单独复议，但规范性文件可以附带审查。 2. **违法和不当标准** ：复议不仅处理违法行政行为，也处理不当行政行为。 3. **合法权益标准** ：只有认为自身合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织，才能申请行政复议。 ### 第二节 可申请行政复议的行政行为的范围 根据《行政复议法》，相对人对下列行政行为不服，可申请行政复议： #### （一）行政处罚 - 形式包括：警告、通报批评、罚款、没收、责令停产停业、限制从业、行政拘留等。 #### （二）行政强制措施、行政强制执行决定 - 包括：暂时性限制人身自由、扣押财物等强制措施；强制履行义务的执行决定。 #### （三）行政许可 - 包括：拒绝申请、法定期限内不予答复、以及变更、中止、撤销许可等决定。 #### （四）确认自然资源所有权或者使用权决定 - 针对土地、矿藏、森林、海域等权属确定的行政处理。 #### （五）征收、征用决定和补偿决定 - 针对公共利益需要而实施的强制购买或使用行为，及伴随的补偿数额决定。 #### （六）赔偿、不予赔偿决定 - 赔偿义务机关依据《国家赔偿法》作出的相关处理决定。 #### （七）不予受理工伤认定申请决定、工伤认定结论 - 涉及劳动者工伤保险待遇的关键认定环节。 #### （八）侵犯经营自主权或农村土地承包/经营权的行为 - 包括违法干预企业内部决策、违法变更或废止农业承包合同等。 #### （九）滥用行政权力排除或者限制竞争 - 指定交易、限制商品流通等 6 种反垄断法规范的违法行为。 #### （十）违法要求履行义务 - 违法集资、摊派费用，或无依据要求相对人负担法律外义务。 #### （十一）不履行法定职责 - 行政机关拒绝、未依法履行或不予答复保护人身权、财产权、受教育权的申请。 #### （十二）没有依法给付 - 拒绝或未依法发放抚恤金、社会保险待遇、最低生活保障费。 #### （十三）行政协议 - 涉及特许经营、征收补偿等协议的订立、履行、变更或解除争议。 #### （十四）政府信息公开 - 信息公开工作中侵犯相对人合法权益的行为（如违反秘密/隐私保护规定）。 #### （十五）其他行政行为 - **兜底规定** ：其他侵犯相对人合法权益的行政行为均可申请。 > [!note] 2026 年实施条例细化 > “其他行政行为”包括列入严重失信主体名单，教育行政部门对学校开除学籍、退学处理决定的申诉处理，学位授予单位相关行为，公务员录用违规处理等具体情形。 > > 行政协议类型进一步明确为：政府特许经营协议、征收征用补偿协议、政府投资的保障性住房租赁买卖协议、医疗保障服务协议以及其他行政协议。 ### 第三节 可一并申请行政复议的规范性文件的范围 #### 一、规范性文件纳入行政复议的必要性 - **地位** ：规范性文件（俗称“红头文件”）虽不属于宪法、法律、法规、规章等“法”的范畴，但常作为行政行为的依据。 - **现状** ：对行政立法的监督有《立法法》保障，但对规范性文件的审查制度曾不完善。 - **制度演进** ：1999年《行政复议法》正式确立附带审查制度，2023年修订予以完善，允许相对人在申请行政复议时一并请求审查其依据的规范性文件。 #### 二、可纳入行政复议的规范性文件的范围 > [!hint] > 相对人认为行政行为所依据的下列规范性文件不合法，可一并申请审查： > 1. **国务院部门** 的规范性文件。 > 2. **县级以上地方各级人民政府及其工作部门** 的规范性文件。 > 3. **乡、镇人民政府** 的规范性文件。 > 4. **法律、法规、规章授权组织** 的规范性文件。 > [!warning] > **排除范围** ：不含国务院部门规章、地方人民政府规章。行政法规、国务院决定和命令亦不属于行政复议审查范围。 #### 三、申请复议规范性文件的法定条件 1. **依据性** ：该文件必须是行政机关作出该具体行政行为的依据。 2. **附带性** ：相对人不得单独对规范性文件申请复议，必须在对行政行为申请复议时 **一并提起** 。 3. **时间性** ：申请时不知道行政行为所依据规范性文件的，可以在行政复议决定作出前提出附带审查申请。 4. **处理方式** ：复议机关能依法处理的自行处理；无权处理的，依法转送有权机关处理。该审查属于间接、附带审查。 > [!warning] > 规范性文件不合法的典型情形包括：超越职权、与上位法抵触、违法增加义务或减损权益、其他违反法律法规的情形。 ### 第四节 排除行政复议的事项 #### 一、国防、外交等国家行为 - **理由** ：具有高度政治性与主权性质，效力由作出机关自行判断，不宜受复议机关或法院审查。 - **范围** ：包括国务院、中央军委、国防部、外交部实施的国防外交事务及宣布紧急状态等行为。 - **注意** ：征兵、出入境管理等行为不属于国家行为，仍可复议。 #### 二、制定行政法规、规章和规范性文件行为 - 此类行为属于抽象行政行为，其纠错应通过《立法法》规定的撤销或改变程序处理，而非行政复议。 #### 三、行政机关工作人员奖惩、任免等决定 - 属于“内部行为”，不适用行政复议。公职人员对处分不服，应通过《监察法》（申请复审、复核）或《公务员法》（申诉）寻求救济。 #### 四、涉及民事纠纷调解行为 - 调解行为的约束力基于自愿。若当事人不服，应通过民事诉讼或仲裁解决，不能申请行政复议（如公安机关对治安赔偿的调解）。 #### 五、实施条例细化的排除事项 2026 年实施条例进一步明确，公安等机关办理刑事案件的行为、行政指导、过程性行为、上级行政机关对下级行政机关的监督行为、信访登记/受理/交办/转送/复查复核等行为，原则上不属于行政复议受案范围。 --- ## 第二十二章 行政复议法律关系主体 ### 第一节 行政复议机关、复议机构与管辖 #### 一、行政复议机关 > [!hint] > **行政复议机关** ：指依照法律规定，有权受理申请、审查行政行为并作出复议决定的行政机关。 - **主要机关** ： 1. 县级以上地方各级人民政府（主渠道）。 2. 国务院部门。 3. 海关、金融、外汇等实行垂直领导的行政机关及税务、国家安全机关的上一级主管部门。 4. 上一级司法行政部门（针对司法行政机关的行为）。 > [!important] > 2023 年修法后的管辖模式由“条块结合”转向 **块块管辖为主、复议职能集中行使** 。地方政府工作部门一般不再作为行政复议机关，原则上由县级以上地方人民政府统一管辖。 #### 二、行政复议机构 - **定义** ：复议机关内部设立的专门办事机构（目前通常设在 **司法行政机关** ）。 - **职能** ：受理、审查、裁决案件，组织应诉，发布指导性案例。不具有独立法律地位，不能以自己名义对外行使职权。 > [!note] 2026 年实施条例细化 > 行政复议机构职责包括受理、调解、审理、附带审查、行政赔偿、指导监督、督促履行、统计抄告、研究建议等；行政复议机关应配备专职行政复议人员，并通过统一行政复议信息化平台推进在线复议。在线复议活动与线下活动具有同等法律效力。 #### 三、行政复议管辖 ##### 1. 县级以上地方人民政府 - 管辖本级政府部门、下一级政府、本级政府派出机关、管理的授权组织作出的行政行为。 - 省级政府管辖对本机关作出的行政行为。 ##### 2. 国务院部门 - 管辖本部门、本部门设立的派出机构及管理的授权组织作出的行政行为。 ##### 3. 特别管辖 - **国务院最终裁决** ：对省部级复议决定不服，可选择诉讼或向国务院申请最终裁决。 - **垂直领导机关** ：海关、金融、外汇、税务、国家安全机关向上一级主管部门申请。 ##### 4. 派出机构、内设机构与司法行政机关 1. 对县级以上地方政府工作部门依法设立的派出机构以自己名义作出的行政行为不服，原则上由本级人民政府管辖；对直辖市、设区的市政府工作部门按行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服，也可以由所在地人民政府管辖。 2. 对法律、法规、规章授权的内设机构以自己名义作出的行政行为不服，向设立该机构的行政机关申请复议。 3. 对履行行政复议机构职责的地方司法行政部门的行政行为不服，可以向本级人民政府申请复议，也可以向上一级司法行政部门申请复议。 ##### 5. 共同行为与提级审理 1. 两个以上国务院部门共同行为，可以向其中一个国务院部门申请，由作出行政行为的国务院部门共同作出复议决定。 2. 垂直领导机关与其他机关共同行为，按实施条例的共同行为管辖规则处理。 3. 上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的案件；下级行政复议机关认为需要上级审理的，可以报请上级决定。实施条例细化的提级审理情形包括重大公共利益、新类型疑难案件、具有指导意义案件等。 ### 第二节 行政复议参加人 #### 一、申请人 - **资格** ：必须是认为行政行为侵害其合法权益的行政相对人（含直接相对人和利害关系人）。 - **转移** ：公民死亡由近亲属申请；法人终止由权利承受组织申请。 > [!note] 利害关系具体化 > 实施条例列举的利害关系包括：相邻权、公平竞争权受到影响；行政行为被撤销或变更将影响其权益；为维护自身权益投诉，行政机关处理或不处理影响其权益等。 #### 二、被申请人 - **定义** ：实施被申请行政行为的行政机关或授权组织。 - **特殊情形** ：共同名义作出的由共同机关为被申请人；委托组织实施的由 **委托机关** 为被申请人；机关撤销的由继续行使其职权的机关为被申请人。 #### 三、第三人 - 同被申请复议的行政行为有利害关系，申请参加或由复议机构通知参加。具有独立法律地位。 #### 四、行政复议委员会 县级以上人民政府建立由相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为重大、疑难、复杂、专业性技术性较强案件提供咨询意见，并研究行政复议工作中的重大事项和共性问题。行政复议机关应将咨询意见作为作出复议决定的重要参考依据；不采纳的，应说明理由。 --- ## 第二十三章 行政复议的程序 ### 第一节 行政复议的申请与受理 #### 一、复议申请 ##### 1. 法定条件 - 有明确的申请人和被申请人。 - 申请人与行政行为有利害关系。 - 有具体的请求和事实根据。 - 符合法定期限。 - 属于复议范围及管辖。 - 符合“一事不再理”规则。 ##### 2. 申请期限 - **一般期限** ：自知道或应当知道行政行为之日起 **60天** 内。 - **特殊保护期** ：未告知救济权利的，自知道之日起算，但最长不超过 **一年** 。 - **最长时效** ：涉及不动产自行为作出起超 **20年** ，其他超 **5年** 的，不予受理。 > [!note] 起算细化 > 实施条例按当场作出、直接送达、邮寄送达、电子送达、公告送达、事后补充告知等情形细化了申请期限起算点。申请履行法定职责而法律未规定履行期限的，通常自行政机关收到申请满 60 日后起算。 ##### 3. 申请形式 - **书面/互联网** ：通过邮寄、指定网站或现场提交。 - **口头** ：复议机构应当场记录。 ##### 4. 异议程序（特别程序） - 针对当场处罚或电子监控记录的处罚，可在申请复议前先向原机关提出异议，促进自我纠错。 ##### 5. 行政复议前置 行政复议前置是指对特定行政行为不服时，必须先申请行政复议；对复议决定不服，才能提起行政诉讼。 主要情形包括： 1. 对当场作出的行政处罚决定不服。 2. 对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的决定不服。 3. 认为行政机关存在未履行法定职责情形。 4. 申请政府信息公开，行政机关不予公开。实施条例进一步明确，对行政机关以《政府信息公开条例》第 14 至 16 条为由决定全部或者部分不予公开的，应先申请行政复议。 5. 法律、行政法规规定应当先申请行政复议的其他情形。 #### 二、复议申请的受理 - 复议机关在 **5日** 内审查。 - **处理方式** ：受理、不予受理（书面告知理由）、通知补正（10日内提交补正材料）。 > [!note] 受理与纠错细化 > 材料不齐全或表述不清楚的，可以自收到申请之日起 5 日内告知补正。作出行政行为的机关收到复议申请后，认为行政行为违法或不当需要自行纠正的，可以在 5 个工作日内纠正并告知申请人和复议机关；申请人仍坚持复议的，期限重新计算。 #### 三、受理的法律效果 - 争议进入法定解决程序，其他机关不再管辖。 - **不停止执行** （原则）：除被申请人、复议机关认为需要，或申请人申请且符合条件，或法律特别规定（如治安拘留暂缓执行）。 #### 四、不予受理与驳回申请 1. **不予受理** ：申请不符合法定条件、不属于复议范围、不属于本机关管辖等。 2. **前置案件救济** ：复议前置案件中，复议机关不予受理、驳回申请或者逾期不答复的，申请人可以依法在收到决定或复议期限届满后 15 日内提起行政诉讼。 3. **实施条例细化的驳回申请情形** ：请求明显缺乏依据、所请求职责明显不属于行政机关权限、法律效力已被法院生效裁判确认等。 ### 第二节 行政复议审理 #### 一、审理程序 - **普通程序** ：以 **听取意见** （非正式听证）为原则，重大疑难案件应当组织 **正式听证** （听证会）。 - **简易程序** ：适用于当场作出、警告/通报批评、款额3000元以下或信息公开案件。可以书面审理。 - **行政复议委员会** ：县级以上政府建立，为重大、技术性案件提供咨询意见。 > [!note] 普通/简易程序细化 > 普通程序中，复议机构应自受理之日起 7 日内向被申请人发送申请书副本或申请笔录复印件；被申请人通常 10 日内提交书面答复、证据、依据和材料。 > > 简易程序中，复议机构应自受理之日起 3 日内发送副本；被申请人 5 日内答复并提交材料。简易程序不宜继续适用的，经负责人批准可转为普通程序。 #### 二、审理依据 - 法律、法规、规章。 - 民族自治地方的自治条例和单行条例。 - 经审查合法的规范性文件。 > [!warning] > 法律、法规、规章是复议审理直接依据；规范性文件不是当然依据，须经审查合法后才能参照适用。 #### 三、证据制度 - **举证责任** ： **被申请人** 对合法性、适当性负举证责任。申请人仅对不履行职责或赔偿请求负部分举证责任。 - **禁止自行收集证据** ：复议期间，被申请人不得自行向申请人/证人收集证据。 - **补充证据** ：经同意，被申请人可针对申请人新提出的理由补充证据。 > [!note] 查阅复制 > 申请人、第三人及其代理人可以查阅、复制被申请人提交的答复、证据、依据和其他材料；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的除外。 #### 四、调解与和解 - 复议机关可以主持调解，达成协议制作调解书（双方签字生效）。 - 当事人可自行和解并撤回复议申请，撤回后不得以同一事实理由再次申请（违背真实意愿除外）。 > [!important] > 调解、和解均须遵循合法、自愿原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规强制性规定。拘束行政行为通常不宜和解；存在裁量空间时，和解才有制度空间。 #### 五、中止与终止 - **中止** ：因死亡待继承、下落不明、法律适用需解释、调解中止等，事由消除后恢复。 - **终止** ：申请人撤回、死亡且无继承、因同一违法行为被追究刑事强制措施、中止满60日原因未消除等，复议程序结束。 ### 第三节 行政复议决定 > [!hint] > 复议决定具有多种类型，旨在实质性化解争议： 1. **变更决定** ：直接改变行政行为内容。遵循“ **禁止不利变更原则** ”（上诉不加刑）。 2. **撤销决定** ：针对事实不清、程序违法、依据不合法或滥权。可责令重作，原则上不得以同一理由重作。 3. **确认违法决定** ：行为违法但不撤销（如涉及重大公共利益）或不需要撤销（如已改变/不具可撤销内容）。 4. **履行职责决定** ：责令被申请人在限期内履行法定职责。 5. **确认无效决定** ：针对具有“重大且明显违法”情形的行政行为。 6. **维持决定** ：肯定行政行为的合法性与适当性。 7. **驳回复议请求决定** ：申请人请求不成立（如被申请人无此职责）。 8. **行政协议决定** ：责令订立、继续履行、采取补救措施、赔偿或补偿。 9. **行政赔偿决定** ： - 撤销/变更违法行为时，同时责令返还财产、解除冻结或赔偿。 - 若认为不应赔偿，则驳回赔偿请求。 #### 一、决定适用条件补充 ##### 1. 变更决定 行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法但内容不适当；或者事实清楚、证据确凿、程序合法但未正确适用依据；或者事实不清、证据不足但复议机关已经查清事实和证据的，可以变更。复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但第三人提出相反请求的除外。 实施条例细化的“内容不适当”包括：违背行政管理目的、超过必要限度、不平等对待、其他不适当情形。“未正确适用依据”包括错误适用具体条款、应适用高位阶依据而适用低位阶依据、应适用特别规定而适用一般规定、应适用多个依据而只适用部分依据、未明确适用依据等。 ##### 2. 撤销决定 主要事实不清、证据不足；违反法定程序；适用依据不合法；超越职权或者滥用职权的，应撤销或者部分撤销，并可责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。责令重作后，被申请人原则上不得以同一事实和理由作出相同或基本相同的行为，但因程序违法被撤销的除外。实施条例明确，未规定重作期限的，重作期限为 60 日。 ##### 3. 确认违法决定 依法应撤销但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，或者程序轻微违法但对申请人权利不产生实际影响的，可以确认违法而不撤销。行政行为违法但不具有可撤销内容、被申请人已改变原违法行为而申请人仍请求确认、责令履行已无意义的，也可确认违法。 实施条例细化的程序轻微违法包括：处理期限轻微违法、通知送达等程序轻微违法、其他对申请人重要程序性权利不产生实际影响的情形。 ##### 4. 确认无效决定 行政行为具有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务没有依据、内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形，申请人申请确认无效的，复议机关确认无效。 ##### 5. 行政协议与赔偿决定 被申请人不依法订立、不依法履行、未按约履行或者违法变更、解除行政协议的，复议机关可责令依法订立、继续履行、采取补救措施、赔偿损失等；变更、解除合法但未依法补偿或补偿不合理的，责令合理补偿。 申请人一并提出赔偿请求的，复议机关应在作出撤销、变更、确认违法或无效决定时，同时决定是否赔偿；未提出赔偿请求但涉及返还财产、解除查封扣押冻结、赔偿相应价款的，也应一并处理。 #### 二、行政复议决定的执行 > [!warning] > **行政复议决定书经送达即发生法律效力** ，不是“一经作出”即生效。 1. 被申请人不履行复议决定的，复议机关或者有关上级行政机关应责令限期履行，并可以约谈负责人或者予以通报批评。 2. 申请人、第三人逾期不起诉又不履行复议决定的：维持决定由原行政机关依法强制执行或者申请法院强制执行；变更决定由复议机关依法强制执行或者申请法院强制执行。 3. 复议决定作出后，其他主体就同一或同样行政行为申请复议且符合条件的，复议机关可以依据已生效复议决定内容直接作出决定。 #### 三、行政复议与行政诉讼的衔接 1. **复议维持后的被告** ：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告。 2. **复议改变后的被告** ：复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 3. **复议机关不作为** ：复议机关逾期不作决定，申请人起诉原行政行为的，以原行政机关为被告；起诉复议机关不作为的，以复议机关为被告。 4. **复议与诉讼的主要区别** ：复议审查合法性和适当性，程序较灵活且通常不收费；行政诉讼以司法审查为核心，原则上审查合法性，裁判具有司法终局性。 > [!tip] 复议变更决定与诉讼变更判决 > 相同点：都能直接改变原行政行为内容，均具有实质解决争议功能。 > > 区别：复议变更决定由行政复议机关作出，审查合法性和适当性，适用范围更广；诉讼变更判决由法院作出，受司法权性质和合法性审查原则限制，通常限于行政处罚明显不当等法定情形。 ## 第五编行政诉讼 ## 第二十四章 行政诉讼概述 ### 第一节 行政诉讼与行政诉讼法 #### 一、行政诉讼的概念 > [!hint] > **行政诉讼** ：是指行政相对人与行政主体因行政管理法律关系发生纠纷后，相对人依法向法院起诉，法院审查行政行为合法性，并判断相对人主张是否有理，从而作出裁判的司法活动。 ##### 行政诉讼的特征 1. **解决行政争议** ：由无利害关系的审判机关按照司法程序解决。 2. **原告的特定性** ：只能是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。 3. **被告的特定性** ：只能是作出行政行为的行政主体（行政机关或授权组织）。 #### 二、行政诉讼的性质 1. **司法审查制度** ：司法权对行政权的法律监督程序，具有“司法建议”和撤销违法行为的功能。 2. **行政法律救济制度** ：贯彻“有权利必有救济”原则，为相对人提供权威有效的救济途径。 3. **国家三大基本诉讼制度之一** ：与民事诉讼、刑事诉讼并列，是解决社会纠纷的司法方式。 #### 三、行政诉讼的功能 1. **平衡功能** ：既保障公民权，又监督行政权。通过司法审查改变执法阶段双方资源不对等的地位（平衡公共权力与个人权利）。 2. **人权保障功能** ：核心是保障公民的生存权和发展权。通过撤销侵权行为、责令赔偿等途径保护相对人实体权利。 3. **实现社会公平正义功能** ：通过程序公开和裁判公正，维护法律的公平正义价值目标。 #### 四、行政诉讼法及法律渊源 ##### 1. 行政诉讼法的特征 - 以 **行政诉讼关系** 为调整对象。 - 规定主体诉讼权利和义务。 - 表现形式包括制定法和判例（我国主要为成文法及指导性案例）。 ##### 2. 法律渊源 - **宪法、国家机关组织法和国家监察法** ：行政诉讼制度存在的宪制基础。 - **《行政诉讼法》及相关法律规范** ：如《民事诉讼法》中可适用的规范。 - **有关法规中的规范** ：行政法规、地方性法规、自治条例等中的诉讼规则。 - **法律解释** ：特别是最高人民法院发布的 **司法解释** （如2018年《行诉法司法解释》）。 --- ### 第二节 行政诉讼法律关系 #### 一、概念 > [!hint] > **行政诉讼法律关系** ：是指行政诉讼法所调整的、以主体诉讼权利义务为内容的社会关系。 - **主导地位** ：人民法院在关系中始终处于主导地位。 - **内容核心** ：以 **程序性** 权利义务为内容。 - **权利平等** ：进入诉讼后，双方当事人诉讼权利和义务是平等的。 #### 二、主体构成 1. **行政诉讼主体** ：指法院、当事人（原、被告）、第三人、共同诉讼人（有权作出使诉讼发生、变更或消灭的行为）。 2. **行政诉讼法律关系主体（广义）** ：除上述外，还包括证人、鉴定人、勘验人、翻译人员等。 #### 三、内容 - **法院** ：享有受理、调查、审理、裁判、排除障碍、执行等权力；承担公正审理的义务。 - **当事人** ：享有起诉、辩论、上诉、申请执行、请求赔偿等权利；承担举证、不干预诉讼、履行判决等义务。 - **其他参与人** ：享有相应的诉讼权利，承担协助法院查明案情的义务。 --- ### 第三节 行政诉讼基本原则 #### 一、共有原则（与民、刑诉讼通用） 1. 人民法院独立行使审判权原则。 2. 以事实为根据，以法律为准绳原则。 3. 合议、回避、公开审判和两审终审原则。 4. 当事人诉讼法律地位平等原则。 5. 使用本民族语言文字进行诉讼原则。 6. 辩论原则。 7. **人民检察院对行政诉讼进行法律监督原则** 。 #### 二、行政诉讼特有的原则 ##### 1. 对行政行为进行合法性审查 - **客体限制** ：主要限于具体行政行为（及附带审查规范性文件）。 - **审查深度** ：原则上仅审合法性，不审合理性（除非“明显不当”）。 ##### 2. 行政诉权保障原则 - 诉权是公民享有的宪法基本权利。 - **针对性规定** ：法院应保障起诉权利，改革立案制为登记制，解决“立案难、审理难、执行难”。 --- ### 第四节 行政诉讼制度的完善与发展 2014年和2017年的修改显著推进了制度发展： 1. **扩大受案范围** ：进一步拓展司法审查的领域。 2. **增加原告类型** ：明确原告包括直接相对人和 **利害关系人（间接相对人）** 。 3. **增加判决类型** ：新增驳回诉讼请求、给付判决、确认判决等。 4. **完善审理程序** ：新增简易程序、先予执行程序，规范发还重审。 5. **延长起诉期限** ：由原来的3个月延长至 **6个月** 。 6. **建立行政公益诉讼制度** ： - 授权检察院对生态环境、食品药品安全、国有资产保护等领域提起公益诉讼。 - 属性：属于对行政的法律监督。 ## 第二十五章行政诉讼受案范围 ### 第一节 行政诉讼受案范围概述 #### 一、受案范围的含义与意义 > [!hint] > **行政诉讼受案范围** ：指人民法院受理行政诉讼案件的范围，即法院对行政行为进行监督的范围，以及行政相对人诉权的范围。 1. **标志审查的可得性** ：确定行政终局决定权与司法审查权的界限。 2. **明确救济的可得性** ：界定相对人向法院请求救济的诉权边界。 3. **影响当事人资格** ：确定谁是适格的原告与被告。 4. **制约诉讼规则** ：前提性地决定了管辖、证据、程序及判决的设定。 #### 二、制约受案范围的因素 1. **行政机关的约束状况** ：行政权自我监督机制越完善，社会对行政诉讼的需求相对较小。 2. **法院解决争议的能力** ：受法院宪法地位、权威、资源配置及人员素质制约。 3. **公民权利意识** ：权利救济需求的增长客观推动受案范围扩大。 4. **国家权力架构** ：反映立法、行政、司法三权之间的制约平衡关系。 #### 三、确定受案范围的方式 1. **列举式** ：逐项列举，明确但易有遗漏。 2. **概括式** ：抽象概括，全面但原则笼统。 3. **折中式（我国采用）** ：概括与列举并用。分为“肯定概括+否定排除”或“否定排除+肯定概括”。 --- ### 第二节 我国行政诉讼受案范围的基本框架 #### 一、确定的基本依据 1. 处理社会进步需求与法治现状的关系。 2. 处理行政权与审判权的关系（有限审查、适度干预）。 3. 处理必要性与可行性的关系（立足现实、逐步扩大）。 #### 二、《行政诉讼法》及司法解释的具体规定 ##### 1. 总体界定（第2条） 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。 ##### 2. 正面列举（第12条，共12项） 1. 行政处罚（拘留、罚款、吊销证照等）。 2. 行政强制措施和行政强制执行。 3. 行政许可（拒绝申请或不予答复）。 4. 确认自然资源（土地、矿藏等）权属决定。 5. 征收、征用决定及其补偿决定。 6. 申请履行保护人身权、财产权等法定职责被拒绝或不予答复。 7. 侵犯经营自主权或农村土地承包经营权。 8. 滥用行政权力排除或限制竞争（反垄断）。 9. 违法集资、摊派费用或违法要求履行其他义务。 10. 没有依法支付抚恤金、低保金、社保待遇。 11. 不依法履行、未按约履行、违法变更解除行政协议（如特许经营、征收补偿协议）。 12. 侵犯其他人身权、财产权等合法权益。 *此外：还受理法律、法规（如政府信息公开）规定可以起诉的其他案件。* ##### 3. 不可诉行为的排除（第13条及司法解释） 1. 国防、外交等国家行为。 2. 行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令（抽象行政行为）。 3. 行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定（内部行为）。 4. 法律规定由行政机关最终决定的行政行为。 5. 刑事诉讼法明确授权实施的刑事司法行为。 6. 调解行为及法律规定的仲裁行为。 7. 不具强制力的行政指导行为。 8. 驳回申诉的重复处理行为。 9. 不产生外部法律效力的行为。 10. 过程性行为（准备、论证、咨询等）。 11. 执行法院裁判的行为（扩大范围或违法实施的除外）。 12. 内部层级监督行为。 13. 信访登记、受理、复查等行为。 14. 对权利义务不产生实际影响的行为。 --- ### 第三节 可诉性行政行为和不作为的特征 #### 一、可诉性行政行为的特征 1. **主体特征** ：由具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施。 2. **内容特征** ：与行使国家行政职权有关（排除民事行为和个人行为）。 3. **效力特征** ：对相对人权利义务产生 **实际影响** （可进入强制执行或已产生约束力）。 4. **审查可能性** ：法律未排除司法审查，且事实上未提供互斥的救济途径。 5. **审查必要性** ：司法审查对解决争议具有实质意义。 #### 二、可诉性不作为的特征 1. 违反了应当履行的作为义务。 2. 相对应的作为必须具有可诉性（排除国家行为、内部行为等对应的不作为）。 3. 涉及公民财产权和人身权（目前阶段）。 4. 超过法定期间或合理期间而不实施法定职责。 --- ### 第四节 几类不可诉行为 #### 一、国家行为 - **范围** ：国务院、中央军委、国防部、外交部实施的国防、外交事务，以及宣布紧急状态、戒严、总动员等。 - **排除理由** ：具有高度主权性、整体性、政治性，救济途径具有特殊性（政治责任）。 #### 二、行政规范性文件（抽象行政行为） - **特征** ：对象不特定、能反复适用、具有普遍约束力（不能直接进入强制执行）。 - **处理原则** ： - 不能直接提起诉讼。 - **附带审查** ：对规章以下的规范性文件，可在对具体行政行为起诉时一并请求审查（第53条）。 #### 三、内部人事管理行为 - **定义** ：涉及公务员奖惩、任免、工资福利等决定。 - **排除理由** ：属于机关自身建设，已有内部申诉救济途径；不产生外部权利义务关系。 #### 四、终局行政决定行为 - **定义** ：由全国人大及其常委会制定的“法律”明文规定由行政机关作出最终裁决的行为。 - **现状** ：相对终局（可择一选择）与绝对终局（仅限行政救济）。趋势是范围不断缩小。 #### 五、刑事司法行为 - **标准** ：看是否有《刑事诉讼法》的明确授权且符合授权目的。 - **排除理由** ：属于司法行为范畴，由检察机关监督，已有刑事赔偿程序救济。 #### 六、调解与仲裁 - **调解** ：基于自愿，协议内容由当事人决定（强迫调解的行政裁决除外）。 - **仲裁** ：指法律规定的严格仲裁，具有独立性和最终性。 #### 七、行政指导行为 - **关键** ：必须是“不具有强制力”的行为。若产生强制效力或实质影响，则可诉。 #### 八、重复处理行为 - **含义** ：维持原已确定的行政行为，不形成新法律关系，起诉此类行为会使诉讼时效制度失效。 --- ### 第五节 几类特殊行为的可诉性鉴别 #### 一、行政不作为 - 凡侵犯相对人人身权、财产权等合法权益的不作为，只要不属于法定排除事项，均具有可诉性（如政府信息公开逾期不答复）。 #### 二、行政裁决行为 > [!hint] > 行政裁决涉及强制性裁决（正式裁决）与一般调处（非正式裁决）。 - **可诉性理由** ：未被法律排除；对权利义务有实际影响；纳入诉讼可避免与民事判决冲突。不服行政裁决应通过行政诉讼解决。 #### 三、准行政决定 > [!hint] > **准行政决定** ：行政主体通过观念表示的方式作出，间接产生行政法律效果的行为。若对相对人权利义务产生实际影响且无其他救济方式，应纳入受案范围。 - **（一）受理行为** ：程序性、预备性行为，原则上不可诉。 - **可诉例外** ：否定性受理阻碍权益实现；直接导致后续行为无法作出；导致无法在法定期限内享有权利；涉及管辖权异议等。 - **（二）通告行为** ：本质是告知。若内容直接确立或变更了相对人的权利义务（如导致许可程序事实上终止），则具可诉性。 - **（三）确认行为** ：对法律事实或关系的甄别。包括权属、工伤、残疾等级确认等。属于可诉行政行为。 - **（四）证明行为** ：以公信力证明客观情况（如学历证明）。若该证明是取得法定权利的前置条件或是虚假证明导致损失，则具可诉性。 - **注意** ：公证行为现属于民事行为，不可诉；行政机关出具产生实效影响的“介绍信”属于可诉行为。 --- ## 第二十六章 行政诉讼管辖 ### 第一节 行政诉讼管辖概述 #### 一、行政诉讼管辖的概念 > [!hint] > **行政诉讼管辖** ：指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。 #### 二、管辖的种类与原则 - **种类** ： - **法定管辖** ：级别管辖、地域管辖。 - **裁定管辖** ：指定管辖、移送管辖、管辖权的转移。 - **原则** ：便于当事人诉讼；便于法院行使审判权与执行；便于公正审理（排除干预）；原则性与灵活性结合。 ### 第二节 行政诉讼的级别管辖 #### 一、级别管辖规则 1. **基层人民法院** ：管辖绝大部分第一审行政案件。 2. **中级人民法院** ： - 对 **国务院部门** 或 **县级以上地方人民政府** 的行政行为起诉的案件。 - **海关** 处理的案件。 - 本辖区内重大、复杂案件（如共同诉讼、涉外/港澳台案件）。 3. **高级人民法院** ：管辖本辖区内重大、复杂的一审案件（案情重大、影响范围广）。 4. **最高人民法院** ：管辖全国范围内重大、复杂的一审案件。 #### 二、制度完善与改革 - **提级管辖** ：上级法院审理原本属于下级管辖的案件。 - **审级职能定位改革（2021年试点）** ：下列以县级、地市级政府为被告的案件回归 **基层法院** 管辖： - 政府信息公开；不履行法定职责；复议程序性驳回；自然资源权属裁决案件。 ### 第三节 行政诉讼的地域管辖 #### 一、一般地域管辖（原告就被告） - 行政案件由 **最初作出行政行为的行政机关所在地** 法院管辖。 - 经复议的案件，也可以由 **复议机关所在地** 法院管辖。 #### 二、特殊地域管辖 1. **专属管辖** ：因 **不动产** 提起的诉讼，由 **不动产所在地** 法院管辖（指因行政行为导致物权变动）。 2. **共同管辖与选择管辖** ： - **复议案件** ：原告可在最初行为地或复议机关所在地中择一。 - **限制人身自由措施** ：由 **被告所在地** 或 **原告所在地** （含户籍地、经常居住地、被限制地）法院管辖。 - **规则** ：原告向两个以上有管辖权的法院起诉的，由 **最先立案** 的法院管辖。 ### 第四节 行政诉讼的裁定管辖 - **移送管辖** ：受诉法院发现无管辖权，移送至有权法院。受移送法院不得自行再移送。 - **指定管辖** ：因回避等特殊原因不能行使管辖权，或管辖权发生争议，由共同上级法院指定。 - **管辖权的转移** ： - 上级法院有权审理下级管辖的一审案件。 - 下级法院可报请上级法院审理其管辖的一审案件。 - *注意：现行法已删除上级将自身管辖的一审案件移交给下级的规定。* ### 第五节 行政诉讼管辖异议 - **条件** ：当事人（原/被/三）在接到应诉通知之日起 **15日内** 以书面形式提出。 - **处理** ： - 成立：裁定将案件移送。 - 不成立：裁定驳回。当事人不服可提起 **上诉** 。 ### 第六节 管辖模式的创新实践 1. **集中管辖** ：上级法院指定部分基层法院集中管辖跨区域案件，减少地方干预。 2. **跨行政区域管辖** ：如北京四中院、上海三中院。有利于解决“起诉难、审理难”。 3. **专门法院管辖** ： **知识产权法院** （专利/技术秘密等）、 **海事法院** 、 **金融法院** 。 --- ## 第二十七章 行政诉讼参加人 ### 第一节 行政诉讼参加人概述 - **定义** ：与诉讼结果有利害关系，享有诉讼权利并承担义务的人。 - **范围** ：原告、被告、共同诉讼人、第三人、诉讼代理人。 - **特征** ：以自己名义诉讼；有法律上的利害关系；受裁判拘束。 ### 第二节 行政诉讼原告 #### 一、原告的资格条件 > [!hint] > **行政诉讼原告** ：是指认为行政行为侵犯其合法权益，依法向法院起诉的个人或组织。 - **主体** ：公民、法人、其他组织（含外国人/无国籍人）。 - **资格标准** ：行政行为的相对人及其他与行政行为有 **利害关系** 的人。 #### 二、原告资格的转移 1. **公民死亡** ：由其 **近亲属** 提起诉讼。 2. **法人/组织终止** ：由 **承受其权利** 的法人/组织提起诉讼。 #### 三、利害关系的认定情形 1. **涉及相邻权或公平竞争权** 。 2. **复议程序中被追加为第三人** 。 3. **要求追究加害人法律责任被拒绝** （受害人起诉）。 4. **撤销/变更行政行为涉及其合法权益** 。 5. **为维护自身权益而投诉** （非“职业举报人”）。 6. **债权人/非营利法人出资人** ：在特定情形下具有原告资格。 #### 四、理论工具：保护规范理论 - **判断标准** ：法律规范在保护公利的同时，是否具有 **“私人利益保护指向”** 。若行政实体法要求机关考虑或保护原告诉请的利益，则具有原告资格。 #### 五、行政公益诉讼的提起 - **主体** ： **人民检察院** 。 - **范围** ：生态环境、食品药品安全、国有财产保护、土地出让、未成年人保护等领域。 - **前置程序** ：必须履行 **诉前程序** ，先提出 **检察建议** 。行政机关经督促仍不履职的，检察院方可起诉。 ### 第三节 行政诉讼被告 #### 一、行政诉讼被告的含义及其条件 > [!hint] > **行政诉讼被告** ：是指其实施的行政行为被指控侵犯原告合法权益，并由法院通知应诉的行政主体。 **具备条件：** 1. 必须是行政主体（含行政机关及法律、法规、规章授权的组织）。 2. 实施了原告认为侵权的行政行为。 3. 由人民法院通知应诉。 #### 二、行政诉讼被告的一般情形 1. **直接起诉** ：以作出行政行为的行政机关为被告。 2. **经过复议的案件** ： * **维持原行为** ：原机关和复议机关为 **共同被告** 。 * **改变原行为** ：以复议机关为被告。 3. **复议不作为** ： * 起诉原行为：以原机关为被告。 * 起诉复议机关不作为：以复议机关为被告。 4. **共同作出行为** ：共同作出行政行为的行政机关为共同被告。 5. **委托行为** ：以 **委托的行政机关** 为被告。 6. **机构撤销或职权变更** ：以继续行使其职权的行政机关为被告。 #### 三、特殊情形下的被告认定 ##### 1. 政府信息公开案件 - **依申请公开** ：以作出答复的机关为被告；逾期未答复的，以受理申请的机关为被告。 - **主动公开** ：以公开该信息的机关为被告。 - **联合公开** ：以对外效力文书上署名的机关为被告。 - **指定机构** ：以政府指定负责公开日常工作的机构为被告。 ##### 2. 司法解释补充情形 - **经上级批准的行为** ：以外部效力文书上 **署名** 的机关为被告。 - **无独立责任能力的机构** ：以组建该机构的行政机关为被告。 - **内设/派出机构越权** ： * 无授权以自己名义行为：以所属行政机关为被告。 * 授权但超出范围：以实施行为的机构或组织为被告。 - **开发区机构** ：由国务院、省级批准设立的，以该机构（或其职能部门）为被告；否则以设立该机构的地方政府为被告。 ##### 3. 被告资格转移（无继受机关时） - 行政机关被撤销且无继受机关：以其 **所属的人民政府** 为被告。 - 实行垂直领导的：以其 **上一级行政机关** 为被告。 ##### 4. 特殊组织被告资格 - **村（居）民委员会** ：基于法律、法规、规章授权履行职责的行为，以委员会为被告；受委托的行为，以委托机关为被告。 - **高等学校及行业协会** ：基于授权实施的行政行为（如颁发学位证），以事业单位、行业协会为被告。 - **县级以上地方政府** ：在涉及违法建筑拆迁、土地征收、不动产登记、信息公开等具体场景下，依据“谁决定、谁实施、谁职责”原则判定。 --- ### 第四节 行政诉讼的共同诉讼人 #### 一、共同诉讼人的概念 > [!hint] > **共同诉讼** ：指当事人一方或双方为二人以上的诉讼。 > - **共同原告** ：原告为二人以上。 > - **共同被告** ：被告为二人以上。 #### 二、共同诉讼的种类 1. **必要的共同诉讼** ：当事人因 **同一行政行为** 发生争议（如共有一间房屋被强制拆除）。法院应当合并审理。 2. **普通的共同诉讼** ：当事人因 **同类行政行为** 发生争议（如相邻两店因同类违规受罚）。法院认为可以且有必要时方可合并审理。 #### 三、诉讼代表人制度 - **适用情形** ：当事人一方人数众多（ **十人以上** ）。 - **确定方式** ：由当事人推选；推选不出的，由法院指定。 - **人数** ：2至5人。 - **权限限制** ：代表人变更、放弃诉讼请求或承认对方请求，须经被代表的当事人同意。 --- ### 第五节 行政诉讼第三人 #### 一、行政诉讼第三人的概念和特征 > [!hint] > **行政诉讼第三人** ：指同被诉行政行为有利害关系，为维护自己合法权益而参加诉讼的个人或组织。 **特征：** 1. 是原、被告之外的独立主体（特定情况下包括行政主体）。 2. 参加时间：诉讼开始后、审结前。 3. 参加方式：主动申请或由法院依职权通知。 #### 二、主要种类 1. 行政处罚案件中的受害人（或原告起诉受害人时的被处罚人）。 2. 行政机关与非行政机关联名行为中的“非行政机关”。 3. 确权案件（专利、商标等）中主张权利的另一方。 4. 针对同一事实作出关联/矛盾行为的其他行政主体。 --- ### 第六节 行政诉讼代理人 #### 一、行政诉讼代理人的概念 > [!hint] > **诉讼代理人** ：指依法律规定、法院指定或当事人委托，以当事人名义在代理权限内进行诉讼，后果由当事人承受的人。 #### 二、代理人的种类 ##### 1. 法定代理人 - **适用对象** ：无诉讼行为能力的公民（未成年人、精神病人）。 - **来源** ：监护人。若互相推诿，由法院指定。 ##### 2. 委托代理人 - **委托人数** ：一至二人。 - **范围（2014修正后）** ： 1. 律师、基层法律服务工作者。 2. 当事人的近亲属或工作人员。 3. 当事人所在社区、单位及社会团体推荐的公民。 - **特殊规则** ： * **行政机关负责人出庭** ：负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭， **不得仅委托律师出庭** 。 * **权利扩展** ：律师作为代理人享有查阅和 **复制** 本案材料的权利。 ## 第二十八章行政诉讼证据 ### 第一节 行政诉讼证据概述 #### 一、行政诉讼证据的概念 > [!hint] > **行政诉讼证据** ：是指能够用来证明行政案件真实情况的一切材料或手段。它是人民法院认定案件事实的根据。 ##### 证据的特征（三性） 1. **客观真实性** ：证据所记载和反映的情况必须是真实存在的。 2. **关联性** ：证据必须与案件待证事实之间存在内在的联系。 3. **合法性** ：证据的来源、内容、形式以及取得的方式和程序都必须符合法律规定。 #### 二、法定证据的种类（八类） 根据《行政诉讼法》第 33 条，法定证据包括： 1. **书证** ：以文字、符号、图画等内容证明案件事实的材料（如行政决定书、许可证）。 2. **物证** ：以物品的外形、特征等自然状态证明案件事实的实物。 3. **视听资料** ：利用录音、录像等技术手段反映的信息。 4. **电子数据** ：存储在电子介质中的信息（如电子邮件、聊天记录、手机短信等）。 5. **证人证言** ：了解案情的人向法院所作的陈述。 6. **当事人的陈述** ：当事人就其经历的案件事实向法院所作的陈述。 7. **鉴定意见** ：专业人员对专门性问题分析后得出的结论性意见。 8. **勘验笔录、现场笔录** ：对现场进行察看记录（勘验笔录）或行政机关执法时当场制作的记录（现场笔录）。 --- ### 第二节 行政诉讼的举证责任 #### 一、举证责任的性质 行政诉讼举证责任分为 **推进责任** （程序性提供证据）和 **说服责任** （实质性证明义务，承担败诉风险）。 #### 二、举证责任的分配原则 > [!warning] > **被告负举证责任原则** ：被告（行政主体）对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。 ##### 1. 被告承担举证责任的理由 * 有利于保护原告诉权（原告往往缺乏专业知识和信息）。 * 发挥行政主体的举证优势。 * 促进行政主体依法行政（要求“先取证，后裁决”）。 ##### 2. 原告承担举证责任的情形 * 证明起诉符合法定条件。 * 在起诉被告 **不履行法定职责** 案件中，证明其曾提出申请。 * 在 **行政赔偿/补偿** 案件中，证明行政行为造成的损害。 * 证明被诉行政行为违法（原告提供证据不成立，不免除被告举证责任）。 #### 三、举证时限 1. **被告** ：应当在收到起诉状副本之日起 **15 日内** 提供。逾期不提供视为没有相应证据。 2. **原告/第三人** ：应当在开庭审理前或法院指定的交换证据之日提供。逾期视为放弃举证权利。 --- ### 第三节 行政诉讼的证据规则 #### 一、提供证据的规则 * **法院职权** ：法院有权要求当事人补充证据，有权向有关单位调取证据。 * **原件原则** ：应当提供原件或原物。提供原件确有困难的，可以提供复印件、照片等，但须核对无误并注明出处。 * **境外证据** ：在我国领域外形成的证据，应经所在国公证并经我国驻该国使领馆认证。外文证据需附有翻译机构盖章的中文译本。 #### 二、调取证据的规则 * **法院调取** ：仅限于涉及国家利益、公共利益或他人合法权益，及涉及回避、中止等程序事项。 * **限制** ：法院 **不得** 为证明行政行为合法性，调取被告在作出行为时未收集的证据。 * **被告取证禁令** ：诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据（除非法院准许补充证据的情形）。 #### 三、作证与质证规则 * **作证** ：证人有出庭义务。不能正确表达意志的人不能作证。行政执法人员在特定情形下（如对现场笔录有异议）可要求其出庭说明。 * **质证核心** ：证据应当在法庭上出示并经质证，未经质证不能作为定案根据。 * **排除规则** ：涉及国家秘密、个人隐私的证据不得公开质证。 **以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。** #### 四、认证规则（证据效力认定顺序） 1. 公文文书优于其他书证。 2. 鉴定意见、现场笔录、经过公证的书证优于其他书证/言词证据。 3. 原件/原物优于复制件。 4. 法定鉴定部门意见优于其他部门。 5. 出庭证言优于未出庭证言。 ### 第四节 行政诉讼的证明标准 > [!hint] > **证明标准** 是指在案件中诉讼证明必须达到的程度。 1. **原则：明显优势证明标准** 。一般行政案件中，证明要求介于刑事（严格）与民事（一般优势）之间。 2. **补充 1：严格证明标准（排除合理怀疑）** 。适用于严重影响人身权、财产权的案件（如行政拘留、责令停产停业）。 3. **补充 2：优势证明标准（民事标准）** 。适用于行政裁决案件、准行政行为案件（如赔偿诉讼）及简易程序案件。 ### 第五节 行政诉讼的证据保全 #### 一、证据保全的条件 1. 存在可能灭失或以后难以取得的情况。 2. 证据与案件具有关联性。 3. 需在举证期限届满前书面提出。 #### 二、启动方式与方法 * **启动** ：当事人申请（法院可要求提供担保）或法院依职权主动采取。 * **方法** ：查封、扣押、拍照、复制、鉴定、制作笔录等。 * **勘验现场** ：法院可依职权勘验，应邀请基层组织或单位派人参加，制作勘验笔录。 #### 三、诉前证据保全 * **意义** ：针对行政程序中知情权受限的情况，在起诉前保护证据。 * **现状** ：目前法律尚未全面普适规定，但在法律、司法解释有明确规定时可以办理。它是保护行政诉权的迫切需要。 ## 第二十九章行政诉讼程序 ### 第一节 诉与诉权 #### 一、诉的概念 > [!hint] > **诉** ：是指认为自己的合法权益受到行政主体行政行为侵犯的公民、法人或其他组织，请求人民法院予以司法救济的制度。 ##### 行政诉讼中“诉”的三项要素 ###### 1. 当事人 - **定义** ：因行政行为发生争议，以自己名义参加诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。 - **特定性** ：与民事诉讼不同，行政诉讼中原告、被告地位 **不能转换** ，行政主体 **不享有起诉权和反诉权** 。 ###### 2. 诉的标的 - **定义** ：即 **行政行为** （诉讼客体）。其核心是审查行政行为的合法性。 - **标的改变的处理** ： - 被告在诉讼中改变行政行为，原告或第三人不同意撤诉的，法院仍以 **原诉讼标的** 为审理对象。 - 若原行为违法，法院作出确认违法判决；若原行为合法，作出驳回诉讼请求判决或维持裁定。 - 被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行为违法的，法院应作确认判决。 ###### 3. 诉讼理由 - **定义** ：原告为支持诉讼请求所提出的 **事实** 。 - **性质** ：不一定是客观真实的，需经法院审理判断。 #### 二、诉的种类 - **划分标准** ：诉的请求内容。 - **主要种类** ：确认之诉、撤销之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉和给付义务之诉。 #### 三、诉的合并与分离 ##### 1. 诉的合并 - **定义** ：法院依职权或经当事人申请，将几个有联系的诉合并审理。 - **情形** （依据《行诉法解释》第73条）： 1. 两个以上机关基于同一事实分别作出行政行为，向同一法院起诉的。 2. 机关就同一事实对若干人分别作出行为，分别向同一法院起诉的。 3. 诉讼中被告对原告作出新的行政行为，原告不服起诉的。 4. 法院认为可以合并审理的其他情形。 - **原则** ：基于 **经济原则** （效率、统一性、成本）；必须是同一性质、同为一审程序、同一法院管辖。 ##### 2. 诉的分离 - **定义** ：对不恰当合并的诉进行调整，单独审理。 - **目的** ：避免程序复杂化，防止久拖不决。 #### 四、诉权 ##### （一）诉权的概念 - **广义** ：当事人依法享有的所有诉讼权利（起诉权、申请再审权、申请执行权）。 - **狭义** ：仅指 **起诉权** （诉讼请求权）。 - **权利构成** ： - **程序上** ：原告表现为起诉、辩论、回避、上诉权等；被告表现为应诉答辩权。 - **实体上** ：原告请求保护合法权益；被告追求行政法治的实现及公共利益。 - **主体限制** ：原则上只有公民、法人或其他组织可为原告，检察院仅在例外（公益诉讼）时作为原告。 ##### （二）诉权的种类 ###### 1. 被害人诉权 - **要件** ：原告权利受到违法行政行为侵害。 - **演变** ：许多国家已将其扩张至“法律所保护的利益”，形成“利益被侵害者诉讼”。 ###### 2. 利害关系人诉权 - **要件** ：不以权利/利益受侵害为唯一要件，只需原告对诉讼具有 **值得保护的实质、理念、直接、间接、现实或将来** 的利益。 - **重点** ：保障非行为当事人的第三人利益。 ###### 3. 民众诉权 - **定义** ：原告无论是否存在利害关系，均可对危害法治的行政行为起诉。 - **现状** ：我国法律目前 **尚未规定** 民众诉权。 --- ### 第二节 起诉和受理 #### 一、起诉 ##### 起诉的主体 - **原告** ：行政行为相对人及其他有利害关系的公民、法人或组织（含近亲属或权利承受组织）。 - **检察院** ：在生态环境、食药安全、国有财产、国有土地出让领域，若行政机关违法行使职权或不作为致国家/公共利益受损，可提起行政公益诉讼。 ##### 提起行政诉讼的法定条件 1. **原告资格** ：认为行政行为侵犯其合法权益（只需主观“认为”），与案件有利害关系。 2. **有明确的被告** ：需指明行政主体。信息足以区别于其他机关即可认定为“明确”。 3. **有具体的诉讼请求和事实根据** ： - **请求** ：撤销、变更、履行职责等。 - **事实根据** ：案情事实、证据事实、法律依据。 4. **属于受案范围和受诉法院管辖** 。 ##### 起诉的材料与程序 - **登记立案制** ：符合条件当场登记；不能当场判定的，7日内决定；7日内仍不能判定的， **先予立案** 。 - **材料要求** ：起诉状、身份证明、被诉行为存在材料、利害关系材料。 - **补正告知** ：内容欠缺的，法院应给予指导并 **一次性告知** 补正。 ##### 复议与诉讼的关系 - **复议前置** ：必须先复议的，未复议直接起诉，法院裁定不予立案。 - **选择制** ：既起诉又复议的，由先立案机关管辖；同时立案由当事人选择。 - **复议期间起诉** ：在法定复议期内起诉的，法院裁定不予立案。 - **复议维持** ：复议机关和原行为机关为 **共同被告** 。 #### 二、人民法院对起诉的审查内容 1. 是否属于受案范围及管辖。 2. 是否遵循复议与诉讼关系规定。 3. **是否符合起诉期限** 。 > [!warning] > **行政诉讼起诉期限规定：** > 1. **一般期限** ：知道或应当知道行为之日起 **6个月** 。 > 2. **最长期限** ：不动产案件 **20年** ，其他案件 **5年** （自行为作出之日起）。 > 3. **复议后起诉** ：收到复议决定书之日起 **15日** ；复议机关逾期不作决定的，复议期满后 **15日** 。 > 4. **申请履行职责案件** ：接到申请后 **2个月** 不履行的（紧急情况除外）。 > 5. **扣除与延期** ：不可抗力等原因不计入期限；特殊情况障碍消除后 **10日内** 可申请延期。 #### 三、人民法院的受理 ##### 处理结果 - **决定立案** 。 - **裁定不予立案/不予受理** 。 - **告知原告补正** 。 ##### 驳回起诉的情形 > [!warning] > **已立案但应裁定驳回起诉的情形：** > 1. 不符合《行诉法》第49条起诉条件。 > 2. 超过法定起诉期限。 > 3. 错列被告且拒绝变更。 > 4. 未由法定代理人/代表人进行诉讼。 > 5. 违反复议前置规定。 > 6. 重复起诉。 > 7. 撤诉后无正当理由再起诉。 > 8. 行政行为对合法权益 **明显不产生实际影响** 。 > 9. 诉讼标的已被生效裁判/调解书羁束。 > 10. 其他不符合法定条件的情形。 #### 四、起诉与受理的法律意义 1. **案件成立** ：法院获得审判权，形成诉讼法律关系，排斥其他法院管辖。 2. **地位确定** ：起诉人取得原告地位，被诉机关取得被告地位。 3. **效力待定** ：行政行为效力处于待定状态，但 **原则上不停止执行** （执行不停止原则）。 4. **时效中断** ：诉讼时效中断，审理期限开始计算。 --- ### 第三节 行政诉讼一审普通程序 #### 一、审理前的准备 1. **送达与答辩** ：立案后 **5日内** 送达起诉状副本；被告收到后 **15日内** 提交证据和规范性文件，并提出答辩状；法院收到答辩状后 **5日内** 送达原告。 2. **审判组织** ：实行合议制（3人以上单数）。简易程序除外。 3. **材料审查** ：制作阅卷笔录。 4. **调查收集证据** ：必要时调查补证、鉴定或采取保全措施。 5. **确认当事人** ：更换或追加不合格/遗漏的当事人。 6. **开庭通知** ：开庭 **3日前** 通知，公开审理需公告。 #### 二、开庭审理 ##### （一）开庭审理的形式 - **原则** ： **公开审理** 。 - **例外** ：涉及国家秘密、个人隐私及法律另有规定者（可不公开）。 ##### （二）开庭审理的程序 ###### 1. 审理预备阶段 - 宣布纪律、核对身份、告知权利义务。 - **回避申请** ：3日内作出决定；对驳回申请不服可申请 **复议一次** （复议期间不停止审理）。 ###### 2. 法庭调查阶段 - 顺序：当事人陈述（原告读起诉状，被告读答辩状）→ 询问证人/鉴定人 → 出示证据（书证、物证、视听资料等）→ 质证。 - **质证要求** ：被告提出新证据必须是作出行为时已收集，因正当理由庭审前不能提供的。 ###### 3. 法庭辩论阶段 - 顺序：原告及其代理人 → 被告及其代理人 → 第三人及其代理人。 - 终结后依次征询各方最后意见。 ###### 4. 评议阶段 - 实行 **少数服从多数原则** ，少数意见记入笔录。 ###### 5. 宣判阶段 - 一律公开进行。可当庭或定期宣判。 #### 三、特殊情形 ##### （一）共同诉讼 - **主体条件** ：一方或双方为两人以上。 - **客体条件** ： **同一** 或 **同样** 的行政行为。 - **合并审理情形** ：详见第一节“诉的合并”。 ##### （二）撤诉 1. **原告申请撤诉** ：需在裁判宣告前提出，经法院准许。 2. **被告改变行为原告同意撤诉** ：需法院审查准许。准许后原告不得再起诉。 3. **视为申请撤诉** ：经传唤无正当理由拒不到庭，或未经许可中途退庭。 > [!warning] > 裁定准许撤诉后，以 **同一事实和理由重新起诉** 的，法院不予立案。 ##### （三）缺席判决 - **适用情形** ： 1. 被告无正当理由拒不到庭或中途退庭。 2. 原告申请撤诉不被准许且拒不到庭。 3. 原告无正当理由拒不到庭（部分特殊情况）。 ##### （四）先予执行 - **适用范围** ：未依法支付抚恤金、最低生活保障金、工伤/医疗保险金案件。 - **条件** ：关系明确、不先执行严重影响生活。 - **复议** ：不服可申请复议一次（期间不停止执行）。 ##### （五）审结期限 - **一般期限** ：立案之日起 **6个月** 。 - **延长** ：特殊情况经高级法院批准；高院一审案件延期需最高院批准。 ## 第三十章行政诉讼法律适用 ### 第一节 行政诉讼法律适用概述 #### 一、行政诉讼法律适用的含义与特点 ##### （一）行政诉讼法律适用的含义 > [!hint] > **行政诉讼法律适用** ：是指人民法院在审理行政案件、审查行政行为合法性的过程中，具体运用法律规则作出裁判的活动。 - **广义** ：贯穿诉讼全过程，包括事实认定、法律选择、作出裁判的动态过程。 - **狭义** ：仅指进入案件审理阶段后，法院选择具体法律规范于特定事实，判断行政行为合法性的过程。主要指对实体法及程序法规范的依据与参照。 - **分类** ：解决程序问题的法律适用；解决实体问题的法律适用（本章重点）。 ##### （二）行政诉讼法律适用的特点 1. **主体特定性** ：主体只能是 **人民法院** 。 2. **性质监督性** ：是对行政机关法律适用的审查，属于针对同一事项的“ **第二次法律适用** ”。 3. **范围广泛性** ：涉及法律、行政法规、地方性法规、自治/单行条例，以及程序性和实体性规范。 4. **形式多样性** ：表现为“ **依据** ”与“ **参照** ”并存。 5. **效力终局性** ：体现了国家司法权在法律适用上的最终效力。 #### 二、行政诉讼的法律适用与行政行为的法律适用 - **联系** ：二者客体（法律规范）范围有重合；基于同一案件事实展开。行政行为是“第一次适用”，行政诉讼是“第二次适用”（审查适用）。 - **区别** ： - **主体** ：行政机关（主动、原始） vs 法院（被动、审查）。 - **程序与目的** ：行政执法程序 vs 诉讼程序。 - **效力** ：司法裁判具有终局性。 #### 三、行政诉讼法律适用的立法与实践 - **发展历程** ：从参照《民事诉讼法》到《行政诉讼法》及其司法解释的专门化、规范化。《立法法》及行诉法修改进一步明确了规章的“参照”定性和规范性文件的“附带审查”机制。 - **复杂性原因** ： 1. 行政规章及规范性文件属准立法行为，层级较低，不具直接适用效力。 2. 反映了司法权与行政权的关系，法院行使的是有限的司法审查权。 --- ### 第二节 行政审判法律适用的规范 #### 一、行政审判法律依据的范围 依据《行政诉讼法》第 63 条，法院审理行政案件以 **法律、法规** 为依据。 1. **宪法** ：国家的根本大法，规定基本法律秩序。在实践中应确认其作为直接法律依据的效力。 2. **法律** ：全国人大及其常委会制定。效力仅次于宪法，是最主要的适用依据。 3. **行政法规** ：国务院制定。在全国范围内具有普遍约束力。 4. **地方性法规** ：地方人大及其常委会制定。在本行政区域内实施。 5. **自治条例、单行条例** ：民族自治地方人大制定。具有民族性，在本民族区域内具有普遍约束力。 #### 二、行政审判中参照规章 ##### （一）含义与定性 - **“参照”** ：指法院审理案件时可以参考、依照规章。实质上赋予了法院“ **选择适用权** ”。 - **规章类别** ：地方政府规章和部门规章。 - **地位差异** ：规章对法院不具有绝对拘束力。法院有权对不符合法律、法规的规章拒绝适用。 ##### （二）参照规章的规则 1. **选择适用权** ：对于不合法的规章，法院有权拒绝适用。 2. **审查前提** ：参照的前提是审查。若认定不合法则拒绝适用，但法院 **不能宣布规章无效或予以撤销** 。 3. **合法即适用** ：经审查认定合法的规章，法院应当适用。 > [!hint] > **为何规章是“参照”而非“依据”？** > 1. **防止“自我评价”** ：规章属抽象行政行为，若作为依据，等同于用行政机关自己的标准评判其具体行为。 > 2. **质量与现状限制** ：规章制定主体多、权限不清、效力阶层低，且存在冲突和随意性。 #### 三、行政诉讼适用的其他规范 1. **司法解释** ：最高人民法院对审判工作中具体应用法律问题的解释，法院审理案件时应当援引。 2. **国际条约** ： - 涉外案件中涉及。 - **注意** ：2014年《行政诉讼法》删除了条约直接适用的规定，目前倾向于通过“转化为国内法”的方式间接适用。 3. **其他规范性文件（规章以下）** ： - **地位** ：既非“依据”也非“参照”。 - **处理** ：在审判实践中，只要不与上位法抵触，法院应予以参照或参考，认定其合法有效性。 - **引用** ：法院可以在裁判文书中引用 **合法有效** 的规章及其他规范性文件。 --- ### 第三节 审判规范之间的冲突及处理 #### 一、行政法律规范冲突的原因及类型 - **原因** ：立法权限不清、职权交叉；立法质量不高、部门利益保护；新旧或位阶不同。 - **冲突类型** ： 1. **层级冲突** （纵向冲突）：不同位阶规范抵触。 2. **同级冲突** （横向冲突）：位阶相同的不同规范抵触。 3. **新旧冲突** （时际冲突）与 **种属冲突** （一般与特别）。 4. **地域冲突** （区际冲突）：不同法域、特区与一般地区、不同行政区域间的冲突。 5. **人际规范冲突** ：针对特殊人群（少数民族、港澳台胞、外国人）的特别规定冲突。 6. **国际法与国内法冲突** 。 #### 二、法院选择适用规范的规则 1. **层级冲突：上位法优先** - 法律 > 行政法规 > 地方性法规/规章。 - 省政府规章 > 设区的市政府规章。 2. **同级冲突：由有权机关决定或裁决** - 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间：由 **国务院** 裁决。 - 地方性法规与部门规章冲突：由国务院提出意见。国务院认为应适用法规的，适用之；认为应适用规章的，提请 **全国人大常委会** 裁决。 - 授权法规与法律不一致：由全国人大常委会裁决。 3. **新旧冲突：新法优先** - **原则** ：新的规定优于旧的规定。 - **例外** ：从新兼从优原则（为了更好保护相对人利益的特别规定可溯及既往）。 - **裁决** ：新的一般规定与旧的特别规定冲突，由有权机关裁决。 4. **种属冲突：特别法优先** - 特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。 5. **地域冲突：属地原则** - 适用作出行政行为的 **行政主体所在地** 的地方性法规。 - 民族自治地方适用自治/单行条例；特区适用特区法规。 6. **国际条约的位阶和适用** - 2014年修改后，行政诉讼领域不再保留条约直接适用条款，未来采取“转化适用”。 #### 三、规范性文件的审查及处理（附带审查） > [!warning] > **《行政诉讼法》及司法解释关于规范性文件审查的规定：** > 1. **制定机关参与权** ：法院认为文件可能不合法时，应听取制定机关意见。 > 2. **审查标准（不合法的判定）** ： > - 超越职权或授权范围。 > - 与上位法抵触。 > - 违法增加义务或减损权利。 > - 严重违反法定程序（未批准、未公开）。 > 3. **处理方式** ： > - **不作为依据** ：认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，在裁判理由中阐明。 > - **司法建议** ：向制定机关提出处理建议（修改或废止），并抄送相关监察/上级机关。 > - **紧急停止** ：情况紧急时，建议停止执行该文件。 > - **备案制度** ：认定不合法的，需报上一级法院备案。 > 4. **审判监督** ：认定错误时，由审判委员会讨论再审，或由上级法院提审/指令再审。 ## 第三十一章行政诉讼的判决、裁定与决定 ### 第一节 行政诉讼判决概述 #### 一、行政诉讼判决的概念 > [!hint] > **行政诉讼判决** （简称“行政判决”）：是指人民法院在审查、判定被诉行政行为的合法性的基础上，对行政争议作出的实体处理结论。 ##### 基本内涵 1. **权威性** ：是行政诉讼的结论性意见，具有司法程序保障。 2. **约束性** ：是国家意志在个案中的宣示，以国家机器为后盾。 3. **处置性** ：是行政争议的实体处理结论，针对当事人的权利义务。 4. **特殊性** ：通过审查、判定被诉行政行为的合法性来实现处理结论。 #### 二、行政判决的种类 ##### 1. 按判决内容分类 - **基础判决** ：驳回原告诉讼请求、确认违法/无效、撤销、履行、给付、变更等。 - **协议类判决** ：行政协议履行及补偿判决。 - **关联类判决** ：行政诉讼一并解决民事争议的判决、行政赔偿判决。 ##### 2. 全部判决与部分判决 - **全部判决** ：审理终结后对全部争议和请求作出最后结论。 - **部分判决** ：对案件事实已清楚、具有相对独立性的部分行政争议先行判决。 ##### 3. 对席判决与缺席判决 - **对席判决** ：双方到庭质证、辩论的基础上作出。 - **缺席判决** ：一方当事人无正当理由拒不到庭或中途退庭时作出。 ##### 4. 肯定、否定与部分肯定部分否定判决 - 以满足原告诉讼请求的程度为标准（胜诉、败诉、部分胜诉）。 ##### 5. 确定判决与未确定判决 - **确定判决** ：已发生法律效力（如终审判决、未上诉的一审判决）。 - **未确定判决** ：上诉期限未满或已提起上诉的判决。 ##### 6. 一审判决与二审判决 - 根据作出判决的法院审级划分（包括再审中适用的对应程序）。 ##### 7. 终审判决与非终审判决 - **终审判决** ：一经宣告或送达即生效，不能上诉（二审、最高院一审）。 - **非终审判决** ：一审法院作出，当事人可提起上诉。 ##### 8. 形成、给付与确认判决 - **形成判决** （权利变更判决）：导致行政法律关系发生、变更或消灭。 - **给付判决** ：判令负有义务的一方履行义务。 - **确认判决** ：对行政行为法律效果或法律关系的有无作出确认。 ##### 9. 基础判决与附随判决 - **基础判决** ：能独立作出的判决（如撤销判决）。 - **附随判决** ：不能独立作出，如 **重作判决** （附随撤销）和 **补救措施判决** （附随确认违法/无效）。 #### 三、行政判决的效力 ##### （一）行政判决效力的内容 - **确定力** ：不可争力（形式）与不可变更力（实质），生效后不得任意改变。 - **拘束力** ：包括自缚力（针对法院）和限他力（针对当事人及其他主体）。 - **实现力** ：包括强制执行力（给付内容）与主动履行力。 ##### （二）不同类型判决的具体效力 1. **驳回原告诉讼请求判决** ：原告须接受原行政决定，承担败诉后果，不得重新起诉。 2. **撤销判决** ： - **全部撤销** ：行政行为失去效力；行政机关不得基于同一事实和理由重作相同行为（违反法定程序除外）。 - **部分撤销** ：部分内容失效应。 - **重作判决** ：生效后行政机关须重作，但不得以同一事实、理由和法律重作基本相同的行为。 3. **变更判决** ：行政法律关系通过司法裁判确定，具有排他性，不得随意撤销或变更，可作为强制执行依据。 4. **履行判决和给付判决** ：具有强执行力，行政机关必须在限期内履行，否则原告可申请强制执行。 --- ### 第二节 行政判决的适用条件 #### 一、一审判决的适用条件 ##### （一）驳回原告诉讼请求判决 > [!warning] > **驳回诉讼请求 vs 驳回起诉：** > - **驳回起诉** （裁定）：否定程序请求权，认为不符合起诉条件。 > - **驳回诉讼请求** （判决）：否定实体请求权，认为其实体主张不能成立。 **适用情形：** 1. 行政行为合法（证据确凿、法律正确、程序合法）。 2. 原告申请履行法定职责理由不成立。 3. 原告申请履行给付义务理由不成立。 4. 被诉行政行为合法不合理，但未达滥用职权或明显不当程度。 ##### （二）确认判决 1. **确认违法判决** ： - **违法但不撤销** ：应当撤销但撤销会损害重大的国家/公共利益；程序轻微违法且无实际影响。 - **不需要撤销或履行** ：违法但不具撤销内容；被告已改原行为但原告仍求确认违法；不履行职责但判决履行无意义。 2. **确认无效判决** ： - 适用于 **重大且明显违法** 情形（无公定力、自始无效）。 - 表现：主体不具资格；减损权利/增加义务无依据；内容客观不可能实施。 > [!warning] > **诉讼类型转换制度：** > - 请求撤销但法院认为无效的，应判确认无效。 > - 请求确认无效但法院认为仅属于可撤销情形的：经释明原告请求撤销的，继续审理；超过起诉期限的，裁定驳回起诉；拒绝变更请求的，判决驳回诉讼请求。 ##### （三）撤销判决 **适用条件：** 违法；成立且有约束力；属于“作为”；具可撤销内容；仍然存在；撤销不损害重大公共利益。 **违法情形分类：** 1. **主要证据不足** ：基本事实无法认定（质、量两方面不足）。 2. **适用法律、法规错误** ：引用错误、应引未引、效力把握错误、定性错误等。 3. **违反法定程序** ：违反强制性或可能影响正确结果的程序（轻微程序瑕疵除外）。 4. **超越职权** ：职权僭越（无权）或逾越权限（越度）。 5. **滥用职权** ：权限内，但目的不正当（私利、非特定目的、不当考虑）或显失公正。 6. **明显不当** ：严重违反行政合理性原则（取代了原“显失公正”表述）。 ##### （四）变更判决 **适用范围：** 1. 行政处罚明显不当。 2. 处罚以外行为涉及款额确定/认定确有错误。 3. 行政赔偿诉讼（按《国家赔偿法》标准）。 **限制：** 原则上不得加重原告义务（ **不加重变更原则** ），但多人诉讼中利益冲突时除外；不得直接追加未予处罚的人。 ##### （五）履行判决 - **对象** ：拒绝履行、实际未履行、拖延履行。 - **条件** ：被告负有职责；原告已申请（或依职权必要）；无正当理由不履行；履行仍有意义。 ##### （六）给付判决 - **适用依据** ：抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇等。 - **条件** ：被告负有公法给付义务（含合同、承诺、先行行为）；未履行；原告有请求权；无合法理由；履行仍有意义。 #### 二、二审判决的适用条件 1. **驳回上诉、维持原判** ：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。 2. **改判、撤销或者变更** ：一审认定事实错误、适用法律法规错误、或者基本事实不清且二审能查清。 > [!warning] > **二审判决的特殊要求：** > 二审改变一审判决时，应当同时对被诉行政行为作出判决。若原审参照规章错误，二审可视为法律适用错误而改判。 --- ### 第三节 行政诉讼的裁定 #### 一、行政诉讼裁定的界定 - **对象** ：解决特定的 **程序问题** 。 - **特点** ：灵活性大，诉讼任何阶段均可作出。 - **依据** ：程序性规范。 #### 二、各类裁定的适用条件 1. **不予立案或驳回起诉** ：不符合起诉条件时适用。驳回起诉裁定可上诉。 2. **管辖异议裁定** ：针对被告/第三人对管辖权提出的异议。可上诉。 3. **中止或终结诉讼** ：因客观情况使诉讼暂时中断或无法继续（如当事人死亡、需以他案结果为据）。 4. **移送或指定管辖** 。 5. **先予执行、准许或不准许撤诉** 。 6. **停止行政行为执行** （或驳回申请）：属于暂时性保全措施。 7. **补正裁判文书笔误** ：针对文字、误算等失误。 8. **中止或者终结执行** ：针对执行程序的阻却事由。 9. **提审、指令再审或者发回重审** ：纠正违法裁判。 10. **执行审查裁定** ：准许或不准许执行行政行为。 11. **撤销或者变更一审裁定** 。 12. **程序转换** ：简易转普通程序。 #### 三、行政裁定的效力 - **对人效力** ：通常仅对参与人发生效力，涉及第三方单位（如银行）时对其有效。 - **时间效力** ： - 不准上诉：宣布/送达即生效。 - 准许上诉：期满不上诉即生效。 - 申请复议类：作出即生效，复议不影响执行。 - **存续性** ：一般随诉讼结束而消失，但撤诉裁定等具有独立性。 --- ### 第四节 行政诉讼的决定 #### 一、行政诉讼决定的概念 > [!hint] > **行政诉讼决定** ：为保证诉讼继续进行，解决诉讼中发生的某些 **特殊事项** 的司法处理。 #### 二、行政诉讼决定的种类及范围 1. **管辖决定** ：报请上级审理或指定。 2. **回避决定** ：3日内作出，不服可复议一次（复议不停止参与工作）。 3. **强制措施决定** ：训诫、具结悔过、罚款（1万以下）、拘留（15日以下）。 4. **诉讼期限决定** ：准许延长期限。 5. **审判监督启动决定** ：审委会决定再审。 6. **重大疑难案件决定** ：由院长提交审委会。 7. **执行强制决定** ：按日罚款（50-100元）、拘留。 #### 三、行政诉讼决定的形式与效力 - **形式** ： - **书面** ：罚款、拘留。 - **口头** ：回避决定、训诫、具结悔过。 - **效力** ： - **即时生效** ：一经作出即生效，复议不停止执行。 - **不可上诉** ：不服决定只能申请复议，不能上诉或依审判监督程序再审。 ## 第三十二章行政协议诉讼与行政公益诉讼 ### 第一节 行政协议诉讼 #### 一、行政协议的范围 ##### （一）行政协议的定义 > [!hint] > **行政协议** ：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。 ###### 1. 学界识别标准（历史演变） - **目的说** ：注重协议签订是否为了国家行政管理目的。 - **标的说** ：侧重观察协议产生的法律关系是否为行政法上的法律关系（最具理论完备性但操作难）。 - **主体说** ：认为只要一方主体是行政机关即为行政协议（简单易行但难以处理“国库行为”）。 - **新主体说** ：对主体要求的进一步修正。 ###### 2. 司法解释识别标准（综合标准） - **主体要素** ：一方是行政机关。 - **目的要素** ：为了实现行政管理或公共服务目标。 - **内容要素** ：具有行政法上的权利义务内容。 - **意思表示要素** ：双方协商订立。 ##### （二）行政协议接受司法审查的范围 ###### 1. 可诉行政协议类型（不完全列举） - **政府特许经营协议** ：如基础设施和公用事业特许经营。 - **土地、房屋等征收征用补偿协议** ：就补偿方式、金额、安置等达成的协议。 - **矿业权等国有自然资源使用权出让协议** ：如探矿权、采矿权出让协议（注：国有土地使用权出让协议尚有争议）。 - **保障性住房协议** ：政府投资的保障性住房租赁、买卖协议。 - **政府与社会资本合作协议 (PPP协议)** ：具有公法性质的公私合作协议。 - **其他行政协议** 。 ###### 2. 排除情形（不属于行政诉讼受案范围） > [!warning] > **内部行政协议不纳入司法审查：** > 1. **行政机关之间的协议** ：如因公务协助等事由订立的协议。 > 2. **劳动人事协议** ：行政机关与其工作人员订立的协议。 > 3. **区域行政协议** ：不同行政区域政府间为了协作、协调行政目标签订的书面合意。 #### 二、行政协议诉讼的提起 ##### 1. 诉讼主体 - **原被告地位恒定** ：基于“民告官”定位，原告只能是公民、法人或其他组织，被告只能是行政机关。 - **被告确定** ：由行政机关委托的组织订立的协议发生纠纷， **委托的行政机关** 为被告。 ##### 2. 原告资格（利害关系人情形） - **竞争参与人** ：参与招拍挂等活动，认为机关拒绝订立协议，或与他人订立协议损害其权益的。 - **相关权益人** ：认为征收补偿协议损害其权益的被征收土地/房屋的 **用益物权人、公房承租人** 。 - **一般利害关系人** ：认为协议订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的。 ##### 3. 禁止反诉 > [!warning] > 法院受理行政协议案件后， **被告（行政机关）提起反诉的，人民法院不予准许** 。 #### 三、行政协议诉讼的审理和判决 ##### 1. 法律适用原则（两分法） - **公法优先** ：优先适用有关法律法规或规章的特别规定。 - **私法补充** ：没有特别规定的，适用《合同法》（现《民法典》合同编）等民事法律规范。 - **举证责任** ：行政机关对订立、履行、变更、解除等行为的 **合法性承担举证责任** ；其他证据由原、被告合理分配。 ##### （一）行政协议的效力审查 1. **协议无效** ：存在《行政诉讼法》第 75 条规定的 **重大且明显违法** 情形（如严重违反强制性规定）。 2. **协议可撤销** ：意思表示不真实，存在 **胁迫、欺诈、重大误解、显失公平** 等情形。 3. **协议解除** ： - **约定解除** ：符合合同约定。 - **法定解除** ：不可抗力、预期违约、经催告后仍不履行主要债务、违约致使目的不能实现等。 4. **效力不受影响** ：瑕疵可补正，且原因在一审法庭辩论终结前消除的，可确认有效。 ##### （二）行政协议经批准生效的问题（效力分层） - **效力分层理论** ： - **确定力与羁束力** ：协议成立后即产生，一方不能反悔，且须履行报批、给付等必要手续。 - **实现力（完全生效）** ：需经法定或约定的批准、登记程序后产生。 - **法律后果** ：规定需批准的协议，一审辩论终结前未获批准的，法院确认 **协议未生效** 。若被告因未履行报批义务导致原告损失，原告请求赔偿的，法院应支持。 ##### （三）行政机关单方变更、解除行政协议的审查（行政优益权） - **行使情形** ： 1. 继续履行将导致重大的 **公共利益损失** 。 2. **情势变更** ：因不可归责于双方原因导致合同基础动摇。 3. **协议基础丧失** ：如作为协议基础的征收决定被撤销。 - **司法处理** ： - **合法行使** ：判决驳回原告撤销请求；给原告造成损失的，判决被告予以 **补偿** 。 - **行使违法** ：判决撤销或部分撤销；或判决继续履行、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以 **赔偿** 。 ##### （四）行政机关违约责任 - **实际违约** ： - **继续履行** ：可以履行且原告申请，判决继续履行并明确内容。 - **采取补救措施** ：无法履行或继续履行无意义时适用。 - **赔偿损失** ：包括约定的违约金或定金条款。 - **预期违约** ：履行期限届满前，被告明确表示或以行为表明不履行，原告起诉请求承担责任的，法院应支持。 --- ### 第二节 行政公益诉讼 #### 一、行政公益诉讼制度的确立 - **确立过程** ： - 2015 年 7 月：全国人大常委会授权 13 省市开展试点。 - 2017 年 6 月：修正《行政诉讼法》，正式确立检察公益诉讼制度。 - 2018 年 3 月：发布《公益诉讼司法解释》（2020 年修正）。 - **制度意义** ： - 加大对国家利益和社会公共利益的司法保障。 - 推进法治政府建设。 - 提升国家治理体系和治理能力现代化水平。 #### 二、行政公益诉讼概述 ##### 1. 定义与内涵 > [!hint] > **行政公益诉讼** ：是指特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家利益或者社会公共利益，对于行政机关违法行使职权或者不作为提起的行政诉讼。 ##### 2. 建立意义与价值 - **政治与法治价值** ：彰显社会主义民主和法治，防止怠于履职，推进服务型政府建设，扩大公众参与。 - **国家利益保障** ：维护国家利益，保护国有资产，节约资源，保护环境与生态。 - **纠纷解决机制** ：健全行政纠纷解决机制，维护市场经济秩序。 ##### 3. 主要任务与功能 - **目的层面** ：维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。 - **功能层面** ：促进依法行政、严格执法。 - **履职层面** ：充分发挥司法审判、法律监督职能作用。 #### 三、行政公益诉讼的原告 ##### 1. 检察机关的特殊地位 - 我国行政公益诉讼打破了纯粹“主观诉讼”的范畴，确立了以 **人民检察院** 作为国家司法机关代表国家和公共利益提起诉讼的制度。 - 检察机关作为“公共利益代表人”，其地位类似于法、德等国检察官作为当事人参加诉讼的模式。 ##### 2. 立法演变历程 - **传统限制** ：原告须与行政行为有“利害关系”。 - **政策驱动** ：2014 年十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。 - **正式确立** ： **2017 年《行政诉讼法》修改** ，在第 25 条增加第 4 款，正式赋予检察机关提起公益诉讼的根据。 - **关于社会组织的争论** ：虽有呼声，但目前我国优先开展检察公益诉讼探索，暂未将社会组织全面纳入行政公益诉讼原告范围。 #### 四、行政公益诉讼的受案范围 ##### 1. 确定方式 - 我国主要采用 **列举式** 规定。 ##### 2. 法定四类领域 根据《行政诉讼法》第 25 条第 4 款，行政公益诉讼范围限定为： 1. **生态环境和资源保护** 。 2. **食品药品安全** 。 3. **国有财产保护** 。 4. **国有土地使用权出让** 。 *(注：实践中受案范围已在研究和探索中逐步扩展)* #### 五、人民检察院的诉讼地位和诉讼权利义务 ##### 1. 诉讼身份 > [!hint] > 人民检察院以 **“公益诉讼起诉人”** 身份提起公益诉讼。 ##### 2. 权利义务特征 - **参照原告规则** ：由于诉讼法中无“公益诉讼起诉人”具体程序，一审中参照关于 **原告** 的相关规定（如答辩状副本发送等）。 - **特殊性** ：法律、司法解释有特别规定的，优先适用特别规定。 - **审级地位** ：在二审阶段可能具有上诉人或被上诉人的诉讼地位。 #### 六、行政公益诉讼的起诉和受理 ##### （一）诉前程序（强制性前提） - **检察建议** ：起诉前必须先向行政机关提出检察建议，督促其履职。 - **回复期限** ：行政机关应当在收到建议之日起 **两个月内** 依法履职并书面回复；紧急情形下为 **15 日** 。 - **起诉条件** ：行政机关仍不依法履职或不纠正违法行为。 ##### （二）起诉材料 1. **行政公益诉讼起诉书** （按被告人数提副本）。 2. **证明材料** ：包括被告违法行使职权/不作为致公共利益受损的证据。 3. **诉前程序证明** ：已履行诉前程序且行政机关仍未履职的证明。 ##### （三）诉讼费用 > [!warning] > 人民法院审理检察机关提起的公益诉讼案件， **暂不向人民检察院收取诉讼费用** 。 #### 七、行政公益诉讼的审理和判决 ##### （一）检察人员的出庭职责 - **送达通知** ：法院应在开庭 **3 日前** 送达出庭通知书。 - **派员出庭** ：检察院应在收到通知后 **3 日内** 提交派员出庭通知书（载明姓名、职务及职责）。 - **具体职责** ：宣读起诉书、出示并说明调查证据、质证、参加法庭调查、辩论及发表意见。 ##### （二）行政公益诉讼的裁判方式 ###### 1. 诉讼请求全部实现时的处理 - **撤回起诉** ：行政机关在诉讼中纠正行为或履行职责，检察院申请撤诉的，裁定准许。 - **变更诉讼请求** ：若检察院变更请求为“确认原行为违法”，法院应当判决 **确认违法** （起到示范引导作用）。 ###### 2. 判决形式 1. **确认判决** ：确认违法或确认无效（可同时判令采取补救措施）。 2. **撤销判决** ：针对主要证据不足、越权、滥用职权等情形。 3. **履行判决** ：责令在一定期限内履行法定职责。 4. **变更判决** ：针对处罚明显不当或款额认定错误。 5. **驳回原告诉讼请求判决** ：行为合法或履行职责理由不成立。 ###### 3. 裁判执行与告知 - 判决后可将结果告知被诉机关所属的 **人民政府** 或其他职能部门，以推动行政机关树立规则意识并督促执行。 ##### （三）二审程序 - **启动主体** ：提起诉讼的人民检察院。 - **出庭人员** ：由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭； **上一级人民检察院** 也可以派员参加二审（两者视为一方当事人）。 - **指令与指导** ：上一级检察院若认为下级不当上诉应指令撤回；若认为应当上诉而未上诉则应指令提出。 ## 第三十三章涉外行政诉讼 ### 第一节 涉外行政诉讼概述 #### 一、涉外行政诉讼的概念 > [!hint] > **涉外行政诉讼** ：是指各级人民法院审理的原告或第三人为外国人、无国籍人、外国组织，依法向我国人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查被诉行政行为的合法性，判断原告的主张是否合法适当，并作出裁判的活动。 ##### 特殊地区的说明 - **香港、澳门、台湾地区** ：其居民和组织提起或参加的行政诉讼 **不属于** 涉外行政诉讼。 - **原因** ：香港、澳门已回归，两地居民为中国公民；台湾是中国领土一部分。 - **审理参考** ：由于制度与法律渊源差异，司法实践中可 **参照** 涉外行政诉讼的规范进行审理。 #### 二、涉外行政诉讼的特征 1. **争议标的特定性** ：争议标的是中国行政机关作出的涉及外国人、无国籍人或外国组织权益的 **行政行为** 。 2. **地域管辖的域内性** ：行政争议必须发生在 **中华人民共和国领域内** （含驻外使领馆、我国飞行器、船舰等）。法院不具对域外行政案件的管辖权。 3. **法律适用的属地性** ：必须依照 **中国法律** 进行。这是国家主权的体现。除法律另有规定外，统一适用我国《行政诉讼法》。 ### 第二节 涉外行政诉讼的原则 #### 一、平等原则 - **定义** ：要求外国人、无国籍人、外国组织享有和承担与中国公民、组织 **同等** 的诉讼权利和义务。 - **内涵** ：国际法上“国民待遇原则”在诉讼中的反映，体现国家间平等友好。 #### 二、对等原则 - **定义** ：外国法院对我国公民和组织的行政诉讼权利加以限制的，我国采取相应限制。 - **表现** ： 1. 只适用于对方 **限制** 我国公民权利的情形，不适用于权利的赋予。 2. 限制标准以我国公民在该国享有的权利低于该国公民普遍标准为准。 3. 我国法院不能首先发起限制，仅作为对外国法院限制行为的回应。 #### 三、适用国际条约原则 - **要求** ：凡有效的条约对当事国有拘束力，必须善意履行。不得以国内法规定为由不履行条约。 - **例外** ：中华人民共和国声明保留的条款除外。 #### 四、使用中国通用语言文字的原则 - **规定** ：审理活动应当使用中国的通用语言文字。 - **翻译** ：当事人要求提供翻译的，可以提供，费用由当事人承担。 #### 五、必须委托中国律师代理诉讼的原则 - **规定** ：委托律师代理诉讼的， **应当委托中华人民共和国律师机构的律师** 。 - **委托程序** ： - 在境内没有住所的，委托书需经所在国公证机关证明，并经我国驻外使领馆认证（或按条约手续办理）。 - 若无外交关系，需经第三国领事认证转递。 - **其他代理人** ：可委托社会团体、近亲属、所在单位推荐的人、以非律师身份参加的本国律师/公民、驻华使领馆官员（以个人名义）。 ### 第三节 涉外行政诉讼的法律渊源 - **国内法** ：《行政诉讼法》、《民事诉讼法》相关内容、其他法律及“两高”司法解释。 - **国际条约** ：我国缔结或参加且涉及行政诉讼关系的条约。 - **国际惯例** ：在无条约和国内法遵循、且双方国家事实上承认、不损害我国主权的前提下可参照适用。 ### 第四节 涉外行政诉讼法律规范的适用 #### 一、基本原则 1. **直接适用与间接适用相结合** ：2014年修改后，行政诉讼法领域条约不再一律直接适用，一般采用 **转化为国内法** 的间接适用方式。 2. **特别规定优先原则** ：专门针对涉外的特别规定优于一般行政诉讼规范。 ### 第五节 涉外行政诉讼的程序 - **基本统一** ：与国内程序基本一致。 - **上诉期限特殊性** ：在中国境内 **没有住所** 的当事人，不服一审判决、裁定的上诉期限为 **30日** ；被上诉人提出答辩状期限亦为 **30日** 。申请延期的，由法院决定。 ### 第六节 涉外行政诉讼的期间、期日和送达 - **送达方式** ： 1. 按条约规定送达。 2. 通过外交途径送达。 3. 委托我国驻受送达人所在国使领馆送达。 4. 向受送达人专门委托的代理人送达。 5. 向受送达人在我国境内的代表机构、有权接受送达的分支机构或业务代办人送达。 --- ## 第三十四章 行政诉讼一并解决民事争议 ### 第一节 行政诉讼一并解决民事争议概述 #### 一、行政诉讼一并解决民事争议的概念 > [!hint] > **行政诉讼一并解决民事争议** （又称“行政附带民事诉讼”）：是指人民法院在行政诉讼中，应当事人的申请，一并解决与行政争议有关的民事争议，对行政争议与相关民事争议一并审理的活动。 ##### 二者的关系 - **从属关系** ：行政诉讼是主体，民事诉讼是附带。若行政诉讼不予立案或驳回，附带的民事诉讼亦随之终结（当事人可另起民事诉讼）。 - **例外** ：若原告撤回行政诉讼但对民事争议不撤诉，法院应当继续审理民事部分。 - **关联性** ：民事争议必须与作为本案主体的行政争议相互交织或连接。 #### 二、理论根据 1. **法律关系交织** ：现实中两类关系关联紧密，解决行政争议常以弄清民事是非为前提。 2. **专业性需求** ：商标、专利、环保等争议具强技术性，行政裁决机关应运而生，其结果直接影响民事争议。 3. **行政行为效力优先** ：行政行为具公定力，解决相关民事争议必须先审查行政行为的合法性。 4. **诉讼经济原则** ：避免人力、物力、财力及时间的重复耗费。 5. **保障正确办案** ：统一审理有利于防止片面性，保护当事人权益。 #### 三、法律根据 - **《行政诉讼法》第 61 条** ：明确规定涉及许可、登记、征收、征用和裁决的案件可以一并审理。 - **参照刑事诉讼** ：刑事附带民事诉讼制度的共性借鉴。 - **司法解释支撑** ：2000年《行政诉讼法司法解释》已有初步规定。 #### 四、基本特征 1. **前提性** ：民事争议的解决一般以行政争议的解决为前提。 2. **结案方式多样性** ：民事部分可以适用 **和解、调解** 。 3. **当事人非完全一致性** ：附带民事诉讼的被告可能是行政争议之外的第三人。 4. **举证责任双轨制** ：行政部分被告负举证责任；民事部分遵循“谁主张谁举证”。 5. **审理裁判灵活性** ：可同时审理分别裁判，也可先行政后民事。 **民事争议应当单独立案** （裁决类案件除外）。 ### 第二节 行政诉讼一并解决民事争议诉讼的范围 #### 一、正面肯定范围 ##### （一）涉及行政许可、登记、征收、征用的案件 - **行政许可** ：涉及自然资源使用权权属、工程建设许可、第三方权益受损（如噪声、采光）等。 - **行政登记** ：涉及不动产/动产产权争议、公司股权归属、冒名登记/个人信息篡改等。 - **行政征收、征用** ：征收前权属不明、补偿措施未兑现、补偿款发放不到位、安置引起的相邻关系争议等。 ##### （二）涉及行政机关对民事争议所作裁决的案件 1. **权属争议裁决** ：土地、矿藏、水流等资源所有权或使用权争议。 2. **知识产权裁决** ：商标评审委员会或专利复审委员会的裁决。 3. **赔偿、补偿裁决** ：行政机关裁决的损害赔偿争议。 4. **行政处罚附带调解** ：治安、环境、卫生等处罚中，针对侵权赔偿达成的协议或相关争议。 ##### （三）行政附带民事公益诉讼案件 - **案例** ：2016年全国首例“白山市江源区中医院违法排放污水案”。 - **裁判结果** ：确认卫计局行政行为违法，责令履行监管职责；判决中医院停止违法排放。 #### 二、负面否定范围（不予准许情形） > [!warning] > **下列情形不予准许一并审理：** > 1. 法律规定应当由 **行政机关先行处理** 的事项。 > 2. 违反民事诉讼法 **专属管辖** 规定或者 **协议管辖** 约定的事项。 > 3. **约定仲裁** 或者 **已经提起民事诉讼** 的事项。 > 4. 其他不宜一并审理的情形。 ### 第三节 行政诉讼一并解决民事争议诉讼的程序 #### 一、一般规则 - **混合适用** ：以适用行政诉讼程序为主，根据需要适用民事诉讼程序。 #### 二、特殊规则（10项） 1. **提起时间** ：一审开庭前提出；正当理由者可在法庭调查中提出。 2. **管辖权** ：由受理行政案件的法院管辖。 3. **时效处理** ：若行政案件超期，民事案件未立案的告知另行提起，已立案的由原审组织继续审理。 4. **告知义务** ：发现民事争议是行政争议基础但当事人未申请的，法院应告知；若已另行民事诉讼，应 **中止** 行政诉讼。 5. **和解与调解** ：民事部分可达成和解撤诉或由法院制作调解书。 6. **法律适用** ：民事部分适用民事法律规范；调解中的处分不能作为审查行政行为合法的根据。 7. **裁判时间** ：可同时裁判；也可先判行政部分，民事部分申请延期审理。 8. **举证责任** ：行政部分被告负举证责任；民事部分各自负举证责任。 9. **上诉处理** ：分别裁判。仅对一类上诉的，未上诉部分期满生效；全部案卷移送行政审判庭。 10. **强制执行** ： - 行政部分：对行政机关采取行诉法措施（罚款、公告、司法建议等）；对公民组织可采取民诉法强制措施。 - 民事部分：依民诉法执行。 **注意** ：不宜对行政机关直接用于公务的财产（如办公楼、公务车）采取强制措施。 非常抱歉，我之前的整理确实过于简化了。现在我将严格遵守您的指令， **不遗漏任何细节（包括所有脚注内容、案例详情及理论细微差别）** ，按照您要求的五级标题格式进行全量整理。 ## 第三十五章行政赔偿与国家赔偿 ### 第一节行政赔偿与国家赔偿概述 #### 一、行政赔偿的概念和特征 > [!hint] > **行政赔偿** ：是指国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。 ##### 行政赔偿的四大特征 1. **侵权行为主体特定** ： - 主体是国家行政机关及其工作人员。这是行政赔偿区别于民事、司法赔偿的核心。 - **与监察赔偿的区别** （见注 1）：监察赔偿请求人包括公职人员及受监察损害的非公职人员；行政赔偿请求人仅限于行政相对人。 2. **发生于行使行政职权过程** ： - 包括违法行使职权的法律行为、事实行为。 - 包括执行职务中的过错侵权及与其相关的其他侵权行为。 3. **请求人是权益受损的相对人** ： - 包括公民、法人和其他组织，不限于行政行为直接指向的对象。 - 必须存在实际损害且受损的是“合法权益”。 4. **国家承担责任，义务机关具体履行** ： - 赔偿金由国库支出，列入各级政府财政。 - 赔偿义务机关负责搜证、数额确定、应诉及支付。 #### 二、行政赔偿与相关概念的区别 ##### （一）行政赔偿与民事赔偿 - **历史渊源** ：行政赔偿由民事赔偿发展而来。我国已实现二者分离（见注 2，曾适用《民法通则》121 条）。 - **具体区别** ： 1. **主体** ：行政赔偿责任主体是国家；民事赔偿是民事主体，且主体与义务人通常一致。 2. **基础** ：行政赔偿基于行政权力运作；民事赔偿基于民事侵权，与公权力无关。 3. **归责原则** ：行政赔偿主采 **违法原则** ；民事赔偿主采 **过错原则** （辅以无过错和公平责任）。 4. **程序** ： - 行政赔偿：单独提出时实行 **赔偿义务机关先行处理前置原则** 。 - 证据规则：行政赔偿适用“ **初步证明规则** ”（见注 4，原告证明损害及因果关系后责任转移）；民事赔偿适用“谁主张谁举证”。 5. **范围** ：行政赔偿仅赔偿 **直接损失** （见注 5，不含间接损失）；民事赔偿含直接与间接损失。 ##### （二）行政赔偿与行政补偿 - **联系** ：均是对公权力运作受损者的补救。 - **区别** ： 1. **基础** ：赔偿以“违法”为前提；补偿以“合法行为”为前提。 2. **性质** ：赔偿是法律责任，旨在恢复合法状态；补偿是非违法责任，体现“公平负担”精神。 3. **时间** ：赔偿必在损害发生后；补偿可发生于损害前（如征收拆迁）。 4. **范围** ：赔偿范围较宽；补偿通常限于法律规定的“适当补偿”，不一定是足额完全补偿。 ##### （三）行政赔偿与行政诉讼 - **联系** ：互为补充。 - **区别** ： 1. **标的与性质** ：诉讼标的是行为合法性（纠正违法）；赔偿标的是损害事实（损害救济）。 2. **受案范围** ：赔偿范围更宽，包括行政行为和 **事实行为** （见注 2，含不产生法律效果的履行职责行为）。 3. **适用程序** ：赔偿单独起诉须前置处理；赔偿可适用调解；证据适用“初步证明规则”。 ##### （四）行政赔偿与司法赔偿、监察赔偿 - **性质** ：同属国家赔偿。 - **司法赔偿内容** （见注 3）：含刑事赔偿（核心）及民/行诉讼中司法强制措施、保全、执行失当赔偿。 - **主要区别** ： 1. **主体** ：行政机关及其人员 vs 司法机关（公检法、国安、军事司法、监狱等）或监察机关。 2. **基础** ：行政管理活动 vs 司法或监察活动。 3. **归责原则** ：行政赔偿采违法原则；司法赔偿采 **结果责任原则** （如无罪判决即赔，不问逮捕是否违法）。 4. **追偿条件** ：行政追偿采主观标准（故意或重大过失）；司法追偿采客观标准（刑讯逼供、暴力伤害、枉法裁判等）。 5. **程序** ：行政赔偿最终走诉讼途径；司法/监察赔偿走非诉途径（见注 2，经先行处理、复议、最终由 **赔偿委员会** 裁决）。 ### 第二节国家赔偿责任的性质 #### 一、国家赔偿责任的界定 - **概念** ：国家机关及其工作人员行使职权侵权造成损害，国家承担的赔偿责任。 - **归属观点** ： - **民事责任说** ：英美法系流行，强调法律面前人人平等，无公私法之分。 - **国家责任说** ：大陆法系（法、德）流行，视为独立责任。 - **我国现状** ：已从民事责任分离，确认为独立的国家责任（由国库列支）。 #### 二、国家赔偿责任性质的五大学说 ##### 1. 代位责任说 - **内容** ：国家代公务员承担责任。公务员本应负责，但因其财力有限，由国家代偿（田中二郎观点）。强调公务员的主观过错。 ##### 2. 自己责任说 - **内容** ：不问公务员主观过错，只要职权行为违法，即由国家承担自身责任。认为权力本身具有危险。 ##### 3. 合并责任说 - **内容** ：视身份而定。具公务机关身份者为自己责任；仅具受雇人身份者为代位责任。 ##### 4. 中间责任说 - **内容** ：被认定为机关行为时是自己责任；若人员具故意或重大过失，则转化为个人行为，国家代偿。 ##### 5. 折中说 - **内容** ：执行职务侵权为自己责任；若以“过错”为成立要件，则具代位性质。 > [!hint] > **我国结论** ：绝大多数学者及《国家赔偿法》第 2 条确认为 **自己责任说** 。 ### 第三节国家赔偿责任的理论基础 #### 一、关于国家赔偿责任理论基础的不同学说 1. **法律拟制说** ：国家是拟制法人，与私人一样承担民事责任（英美《王权诉讼法》、美国《联邦侵权赔偿法》）。 2. **公共负担平等说** ：行政损害是受害人的“额外负担”，应由全体纳税人平等分担（法国无过错责任基础）。 3. **国家危险责任说** ：国家获利则应担责，职权活动具客观危险。 4. **社会保险说** ：国家是全社会的保险人，税金是保费，侵权损害是意外灾害。 #### 二、我国建立国家赔偿责任制度的理论依据 1. **国家性质与民主、法治、人权原则** ： - **民主** ：人民是主人，国家有责任补救公仆的侵权。 - **法治** ：法律面前人人平等，违法必追责。 - **人权** ：三部法（赔偿、复议、诉讼）均为重要人权立法。 2. **公平、正义、平等理念** ：额外负担由全社会分担，符合公平理念。 3. **保障秩序与维护稳定** ：化解公民与国家矛盾，减少管理阻力，实现自我修复。 ### 第四节国家赔偿的归责原则 #### 一、归责原则的含义与意义 - **定义** ：确定国家承担赔偿责任所依据的法律标准。 - **意义** ：决定了责任构成、免责条件、举证责任及赔偿程度。 #### 二、1994 年《国家赔偿法》：违法归责原则 - **确立理由** ：与《行政诉讼法》协调；易于操作；有利于保护相对人（无需证明主观动机）；区分赔偿与补偿。 - **暴露的弊端** ： 1. 与宪法（41 条 3 款）保障人权精神不完全相符。 2. 不能涵盖所有情形：司法活动中的 **错误拘留/逮捕/错判** 实际上实行的是 **结果归责原则** 。 3. 难以解决不作为及设施致害： - **案例：李尚英猪粪滑倒案** （见注 2、3）。因公路积粪 10 余天未清理，法院认定交通局虽未直接违反具体条款，但存在 **过失** （未尽养护职责），实为适用 **过错归责** 。 #### 三、2010 年《国家赔偿法》修正：多元归责原则 - **变动** ：将“违法行使职权”改为“行使职权，有本法规定情形”。 - **意义** ：确立了包括 **违法归责** 和 **结果归责** 在内的多元体系。 ### 第五节国家赔偿责任的构成要件 #### 一、侵权行为主体 - **范围** ：国家机关（行政、司法、监察）及其工作人员。 - **广义行政机关** ：含政府部门、法律法规授权组织。 - **委托情形** ：受托组织/个人行为后果由委托机关承担。 - **工作人员界定** ：核心是“担任国家职务”和“依法从事公务”。 - **特别说明** （见注 1）：工勤人员通常不属于此主体，其侵权仅引起民事赔偿。 #### 二、执行职务的行为（行使职权） - **判断标准** ：倾向于 **客观标准** （外观标准）。 - **具体规则** ：采取多元标准综合判定，考虑时间、地点、名义、目的、方式及与职权的内在联系。 #### 三、损害事实 - **特征** ：现实性、确定性、特定性、异常性、非法性、可估量性。 - **限制** ：仅限于法律规定的“ **法定损害事实** ”（主要为人身权、财产权）。 #### 四、因果关系 - **认定学说** ：条件说、原因说、相当因果关系说、必然因果关系说、直接因果关系说。 - **我国倾向** ： - 在国家赔偿中逐渐放松要求，倾向于 **直接因果关系说** （见注 5，公报案例）。 - **认定要点** ： 1. 处理一因多果、多因一果等复杂情况。 2. **不作为的因果关系** ：以行为人负有“特定职务义务”为前提。 > [!warning] > **关于“有法律规定”是否为独立要件：** > 本书认为不宜将其列为独立要件。它属于“赔偿范围”范畴，已在损害事实和职权行为违法要件中体现。构成要件是具体的判断标准，法律规定是抽象的范围限定。 ## 第三十六章 行政赔偿范围 ### 第一节 行政赔偿范围概述 - **范围判断** ：行政赔偿范围用于限定哪些违法行使行政职权造成的损害可以请求国家赔偿，应结合侵权行为范围、损害范围和因果关系综合判断。 - **基本结构** ：先判断是否属于行政机关及其工作人员行使职权造成的违法侵害，再判断损害是否属于国家赔偿法和司法解释认可的权益类型。 ### 第二节 行政赔偿的侵权行为范围 #### 一、核心侵权行为类型 ##### 1. 侵犯人身自由权 - **典型情形** ：违法拘留、非法限制人身自由，或以其他方式非法剥夺、限制公民人身自由。 ##### 2. 侵犯生命健康权 - **典型情形** ：违法使用武器、警械，殴打、虐待或者唆使他人实施暴力行为，造成身体伤害、死亡等后果。 ##### 3. 侵犯财产权 - **典型情形** ：违法罚款、没收、征收、征用财产，违法查封、扣押、冻结财产，违法吊销许可证照、责令停产停业等。 ##### 4. 行政事实行为致害 - **判断要点** ：虽不一定表现为正式行政决定，但只要属于行政机关及其工作人员行使职权过程中的违法行为并造成损害，仍可能进入赔偿范围。 #### 二、其他侵权行为类型 ##### 5. 复议终局的行为 - **规定** ：相对人不得对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起行政诉讼，但这不应排除其请求国家赔偿。 - **依据** ：最高法《行政赔偿司法解释》规定，最终裁决的行政行为被确认违法，但就赔偿问题与行政机关发生争议提起赔偿诉讼的，法院应依法受理。 ##### 6. 怠于履行职责（不作为与风险防范失败） - **情形** ： 1. **不作为** ：公安机关接到申请后不履行保护生命财产安全的职责。 2. **不能有效防范/阻止风险扩大** ：如不严格验收导致建筑倒塌，或证券监管部门与公司串通制作虚假材料欺骗股民。 - **性质** ：行政机关是 **间接致害主体** 。 - **法律地位** ： - 《国家赔偿法》第3条第5项及第4条第4项涵盖了所有违法行政行为。 - 《行政诉讼法司法解释》认可其赔偿地位，确定数额时考虑其在损害过程中的作用。 - **理论依据** ： 1. **法定职责** ：违法行政造成损害，国家应担责。 2. **信赖利益** ：行政行为具有公定力，相对人的合理预期受保护。 3. **救济责任** ：受害人应先向直接致害人索赔，国家承担 **补充赔偿责任** 。 ##### 7. 行政协议行为 - **特征** ：具有公权力属性。行政机关有权因公共利益变更或终止，但不得肆意违约。 - **赔偿情形** ：行政机关在非法定/约定情形下违约、强行变更或终止。若事实无法履行或缔约/履约过程中存在违法致害，相对人有权要求行政赔偿。 ##### 8. 侵犯其他权利的行为 - **范围** ：选举权、被选举权、受教育权、知情权、参与权、劳动权、相邻权等。 - **现状** ：2010年增加精神损害赔偿；2022年《行政赔偿司法解释》将劳动权、相邻权等纳入。 ##### 9. 公有公共设施致害 - **定义** ：由政府设置管理的物质基础设施（公路、铁路、桥梁、供电供水等）。 - **设置与管理欠缺** ： - **设置欠缺** ：设计不良、位置不当、施工质量差等。 - **管理欠缺** ：维护不周、疏于修缮等。 - **现状与趋势** ： - **目前** ：排除在国家赔偿外，归入 **民事赔偿** ，由经营单位承担。 - **原因** ：侧重权力救济而忽视公共服务；经验不足；减轻财政负担。 - **理论趋势** ：应有条件、有限制地纳入（国家负补充责任），强化服务型政府职责。 ### 第三节 行政赔偿的侵权损害范围 #### 一、物质损害（财产损害） - **定义** ：因侵权导致的财产价值减少或利益丧失。 - **分类** ： 1. **直接损害** （积极损害）：现存权利和利益的数量减少、品质降低。 2. **间接损害** （消极损害）：阻却了期待利益（如利息、租金、利润、报酬）。 - **赔偿原则** ： - **我国现状** ：以赔偿 **直接损失** 为主，原则上不赔偿间接损失。 - **可得利益（间接损失）赔偿条件（理论）** ：损失确定、属财产利益、短期内可取得。 #### 二、精神损害 - **定义** ：行政侵权致使受害人心理、感情遭受创伤和痛苦。 - **立法演变** ： - **1994年法** ：未规定物质性的精神赔偿，仅含消除影响、恢复名誉等（见注1）。 - **2010年修正** ：明确“造成严重后果的，应当支付相应的 **精神损害抚慰金** ”。 - **程序细化** ： - 《关于审理国家赔偿案件确定精神损害赔偿责任适用法律若干问题的解释》（2021）。 - 《行政赔偿司法解释》（2021）：规定消除影响、恢复名誉、赔礼道歉可通过协商或法院责令履行。 ### 第四节 国家不承担行政赔偿责任的情形 1. **与行使职权无关的个人行为** ：行政机关工作人员以私人身份实施的行为，不由国家承担赔偿责任。 2. **受害人自身原因造成损害** ：因公民、法人或其他组织自己的行为导致损害发生的，国家不承担赔偿责任。 3. **法律规定的其他情形** ：如损害与行政职权行为之间缺乏因果关系，或已经通过其他法定机制充分救济的情形。 --- ## 第三十七章 行政赔偿请求人和赔偿义务机关 ### 第一节 行政赔偿请求人 #### 一、行政赔偿请求人的概念 > [!hint] > **行政赔偿请求人** ：是指受违法行政侵害，有权依法请求行政赔偿的人（通常恒定为相对人一方）。 ##### 基本要求 1. **身份特定** ：行政机关不能成为请求人。 2. **实际受损** ：必须是合法权益受到违法行政行为（或事实行为）损害的人。 3. **名义独立** ：必须以自己名义请求。 #### 二、行政赔偿请求人的范围 ##### （一）公民 - **受害公民死亡时的权利转移** ：其 **继承人** 和其他有 **扶养关系** 的亲属有权请求。 > [!warning] > **行政赔偿 vs 行政诉讼的资格转移区别：** > - **赔偿** ：转移给继承人及扶养关系亲属（侧重补救）。 > - **诉讼** ：转移给近亲属（侧重纠正违法）。 ##### （二）法人 - **法人终止时的权利转移** ：其 **权利承受人** 有权要求赔偿。 - **情形** ：解散、破产、合并、分立等。 ##### （三）其他组织 - **定义** ：合法成立但不具法人资格的组织（如合伙企业、个人独资企业）。 - **终止时** ：由承受其权利的组织或个人行使。 #### 三、请求人的几种特殊情况 ##### （一）第三人（间接相对人） - 理论上应确认其请求人资格，包括直接受害的第三人和间接受害的第三人（基于责任政府原则）。 ##### （二）行政机关怠于履行职责的受害人 - 法理上应确立其资格，以强化政府防范风险责任和保障安全感。 ##### （三）混合受害人 - **定义** ：损害由民事主体直接施加，但行政违法行为是前提条件（如违法批准不合规公司上市致股民受损）。 - **理论主张** ：基于 **信赖利益保护** ，应有条件地赋予其请求人资格（国家承担补充责任）。 ### 第二节 行政赔偿义务机关 #### 一、行政赔偿义务机关的概念 - **定义** ：代表国家接受请求、参加诉讼、履行义务的机关。 - **与责任主体的区别** ：责任主体是国家（抽象），义务机关是具体的职能承担者。 - **模式** ：我国采用 **多元制** ，即致害行政机关履行赔偿义务（同法国、德国）。 #### 二、行政赔偿义务机关的设定原则 1. **职权主义原则** ：谁行使职权、谁致害、谁负责。 2. **行政主体原则** ：义务机关必须具有行政主体资格。 3. **便民原则** ：方便受害人行使请求权（如共同赔偿时，可向其中任一机关要求先予赔偿）。 #### 三、行政赔偿义务机关的范围 ##### （一）一般情况 - **致害机关** ：侵权行为发生时职权所属的行政机关。 ##### （二）特殊情况 1. **共同侵权** ： - 两个以上行政主体共同行使职权致害，为 **共同赔偿义务机关** （负连带责任）。 - 恶意串通致害的，承担连带赔偿责任。 2. **授权行政** ： **被授权的组织** 为赔偿义务机关。 3. **委托行政** ： **委托的行政机关** 为赔偿义务机关（机关赔偿后可向有故意/重大过失的受托者追偿）。 4. **机关被撤销** ：由 **继续行使其职权的行政机关** 承担；无继续机关的，由 **撤销该机关的行政机关** 承担。 5. **经复议的案件** ： - 原则上由 **最初造成侵权的行政机关** 承担。 - 若复议决定 **加重损害** ，复议机关对加重部分履行赔偿义务。 ##### （三）几类特殊行为主体的确认 1. **派出机关与派出机构** ： - **派出机关** （如街道办）：具备主体资格，为义务机关。 - **派出机构** （如派出所）：通常由其 **所属的行政机关** 为义务机关。 2. **内部/临时机构** ：通常由其 **从属的行政机关** 作为赔偿义务机关。 3. **批准机关** ：以在 **对外发生法律效力的文书上署名** 的机关为义务机关。 ### 第三节 行政赔偿费用 #### 一、管理制度 - **费用来源** ：国家赔偿费用列入 **各级财政预算** 。 - **法律依据** ：《国家赔偿费用管理条例》（2010修正）。 #### 二、支付程序 1. **申请** ：请求人凭生效判决、决定、调解书等向赔偿义务机关申请。 2. **转呈** ：义务机关在 **7日内** 向财政部门提出支付申请。 3. **支付** ：财政部门在 **15日内** 支付赔偿金。 > [!warning] > **2010年改革：** 取消了义务机关先行支付的做法，直接由财政部门统一支付，以保障费用到位。 ## 第三十八章行政赔偿方式和计算标准 ### 第一节 行政赔偿方式 #### 一、行政赔偿方式概述 > [!hint] > **行政赔偿方式** ：是指国家承担行政赔偿责任的具体形式。行政赔偿以支付赔偿金为原则，以恢复原状为例外。 ##### 1. 与民事赔偿的区别 - **民事赔偿** ：多以“恢复原状”为原则（如台湾地区“民法”第213条）。 - **行政赔偿** ：涉及公权力运作，不能因赔偿影响公务，故以“支付赔偿金”为主。 ##### 2. 立法背景与原则 - **学界争议** ：曾有“金钱赔偿原则论”与“全面赔偿/恢复原状优先论”之争。 - **我国现行原则** ：以金钱赔偿为主，其他方式为辅。《国家赔偿法》第32条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。” #### 二、支付赔偿金（主要方式） - **定义** ：以货币形式支付金额。 - **理由** ：不影响管理运行、适用性强（人身/财产/物质/精神均适用）、操作性强、国际通行。 - **范围** ： 1. 损害人身自由、生命健康权。 2. 财产损害无法返还或修复时。 3. 造成严重后果的精神损害抚慰金。 - **计算基准** ：按损害发生时的市场价格。若违法征收征用，赔偿不得少于依法应得的安置补偿权益（《行政赔偿司法解释》第27条）。 #### 三、返还财产（辅助方式） - **定义** ：将违法取得的财产（原物，含特定物与种类物）返还。 - **适用条件** ： 1. 原物仍然存在。 2. 比金钱赔偿更便捷。 3. 不影响公务实施（若已用于公务，则改用金钱赔偿）。 #### 四、恢复原状 - **定义** ：修复受损财产使其恢复原有的形状和性能。 - **内容** ： 1. 财产修复（作为返还财产的附加）。 2. 恢复职位、户口、住房等（最佳救济方式）。 - **条件** ：能够恢复；比支付赔偿金更便捷；不妨碍公务执行。 > [!hint] > **其他责任承担方式** ：停止侵害（如解除查封）、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉（适用于侵犯人身权且影响名誉者）。 --- ### 第二节 行政赔偿标准 #### 一、行政赔偿标准概述 ##### 1. 国际上的三种标准 - **补偿性标准** ：填平实际损失（如美国联邦政府）。 - **抚慰性标准** ：不补足实际损失，仅在一定范围内赔偿（我国部分情形适用）。 - **惩罚性标准** ：数额超出实际损失（如美国亚拉巴马州死亡损害）。 ##### 2. 我国原则 - **基本原则** ：原则上采取 **补偿性标准** 。 - **例外** ：个别情形采 **抚慰性标准** （如吊销证照仅赔偿停产停业期间“必要的经常性费用开支”，不含预期利润）。 - **损益相抵原则（对比）** ：我国不采用损益相抵（即不扣除受害人从保险等其他渠道获得的收益），以确保切实赔偿。 #### 二、人身权损害赔偿的计算标准 ##### （一）人身自由权 - **标准** ：每日赔偿金 = **国家上年度职工日平均工资** 。 - **特点** ：变动标准，适应物价变化，保证全国统一。 ##### （二）生命健康权 1. **身体伤害（一般伤害）** ： - 医疗费（凭据支付）。 - **护理费** （2012年修正增加）。 - 误工减少的收入（上限为国家上年度职工年平均工资的5倍）。 2. **丧失劳动能力（部分或全部）** ： - 医疗、护理、残疾生活辅助具费、康复费等必要支出。 - **残疾赔偿金** ：全部丧失者为国家上年度职工年平均工资的20倍。 - **被扶养人生活费** ：对全部丧失劳动能力者扶养的无能力人给付。未成年人至18岁，其他至死亡。 3. **造成死亡** ： - **死亡赔偿金+丧葬费** ：总额为国家上年度职工年平均工资的 **20倍** 。 - 被扶养人生活费（同上）。 ##### （三）精神损害赔偿 - **致人精神损害** ：消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。 - **造成严重后果** ：支付 **精神损害抚慰金** 。 - **数额确定** ：原则上在人身自由/生命健康赔偿金总额的 **50%以下** ；特别严重者可在50%以上酌定。 #### 三、财产权损害赔偿的计算标准 1. **罚款/没收/违法征收** ：返还财产。金钱赔偿需支付 **同期存款利息** （2010年修正增加）。 2. **查封/扣押/冻结** ：解除措施。损坏的恢复原状或给付赔偿金；灭失的给付相应赔偿金（按受害人可控制该物时的价值估价）。 3. **已拍卖/变卖** ：给付所得价款。若变卖价款明显低于财产价值，应支付相应赔偿金。 4. **吊销证照/责令停产停业** ：仅赔偿停产停业期间 **必要的经常性费用开支** （如租金、基本工资），标准较低。 5. **其他损害** ：按 **直接损失** 赔偿（含存款/贷款/现金利息、机动车停运损失、依法应得的补贴奖励等）。 ## 第三十九章 行政赔偿程序 ### 第一节 行政赔偿请求的提出 #### 一、提出请求的要件 1. **请求权人资格** ：受害公民（死亡则转移给继承人/扶养亲属）或法人/组织（终止则转移给权利承受人）。 2. **明确的义务机关** 。 3. **时效限制** ： **2年** 。自知道或应当知道行使职权行为侵犯权益之日起算。被羁押期间不计算在内。 4. **范围限制** ：必须属于法律规定的行政赔偿范围。 #### 二、请求方式 - **书面形式** ：递交申请书。 - **口头形式** ：确有困难时可口头申请，由机关记入笔录并经本人签字。 #### 三、单独提起与先行程序 - **要求** ：单独请求赔偿时，必须 **先向赔偿义务机关提出** （先行程序）。 - **适用情形** ：对违法性无争议仅对赔偿有异议；行为已被确认违法；终局裁决；事实行为等。 - **复议衔接** ：2023年新《行政复议法》明确对赔偿决定不服可复议。 #### 四、一并（附带）提起 - **定义** ：在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。 - **特点** ：并案处理，通常先确认违法性，再决定赔偿。 ### 第二节 行政赔偿义务机关的受案与处理 #### 一、受案 - **凭证** ：应当场出具加盖印章并注明日期的书面凭证。 - **补正** ：材料不全应在5日内一次性告知。 #### 二、处理 - **期限** ：收到申请之日起 **2个月** 内作出决定。 - **内容** ：制作决定书，包括事实、理由、方式、数额、履行期限及诉权告知。 - **协商机制** ：2012年修正增加，鼓励与请求人就赔偿项目和数额进行协商。 - **不服救济** ：逾期不决定或对数额有异议，请求人可自期满之日起 **3个月** 内起诉。 ### 第三节 行政赔偿诉讼 #### 一、主要特点 1. **前置条件** ：单独提起时需经义务机关先行处理。 2. **被告** ：赔偿义务机关（国家责任，机关赔偿）。 3. **调解适用** ：比一般行政诉讼更广泛适用调解。 4. **证据规则** ：原告对损害事实负举证责任。 **被告原因导致原告无法举证的，由被告承担** 。 #### 二、提起与受理 - **起诉期限** ： - 单独提起：机关处理期满后3个月内。 - 对复议决定中赔偿部分异议：送达后15日内。 - **不予受理情形** ：针对国防、外交等国家行为，或针对规章、普遍约束力的决定命令提起赔偿诉讼的。 #### 三、审理与判决 - **确认违法** ：若未经确认程序直接起诉，判决时应先确认行为是否违法。 - **判决类型** ： - **给付判决** ：确定金额、项目。 - **变更判决** ：数额确定确有错误时。 - **驳回请求** ：无事实根据、无因果关系、已获充分救济等。 ### 第四节 行政追偿程序 #### 一、行政追偿概述 > [!hint] > **行政追偿** ：赔偿义务机关支付费用后，责令有 **故意或重大过失** 的工作人员、受托组织或个人承担部分或全部费用的制度。 #### 二、性质与形式 - **性质** ：内部行政责任追究，具有警诫和惩戒性质，非民事责任或行政处分。 - **形式** ：我国采用“ **国家先赔偿，后向公务员追偿** ”的模式。 #### 三、追偿条件 1. **已实际支付** ：赔偿金已依法支付给受害人。 2. **主观要件** ：致害人具有 **故意或重大过失** 。 #### 四、范围与标准 - **上限** ：以支付的赔偿总额为限（不含办案经费）。 - **原则** ：与过错程度相适应，考虑被追偿者的薪金收入。 - **限制** ：通常只能涉及工资津贴， **不涉及其家庭财产** 。 #### 五、追偿主体 - **追偿人** ：赔偿义务机关。 - **被追偿人** ：致害的工作人员或受托者。 - **集体致害** ：按地位、作用及过错分别确定。 - **合议致害** ：参加合议者均负责，明确表示反对者除外。 ## 第四十章 行政补偿 ### 第一节 行政补偿概述 #### 一、含义与特征 > [!hint] > **行政补偿** ：国家对行政主体 **合法** 行政行为给相对人造成的损失进行的给付救济。 ##### 主要特征 1. **前提合法** ：基于合法履行职责（如征收）或相对人为公益受损（如协助救火）。 2. **无追偿** ：不发生内部追偿问题。 3. **依据多样** ：法律、政策、规范性文件均可。 4. **时间灵活** ：可事前（如约定补偿）或事后。 5. **限额** ：仅限于 **直接损失** 。 6. **标准** ：多采用“公正”、“相当”、“适当”等模糊表述。 #### 二、种类 - **按原因** ：行政行为致损（征收）与相对人为公益受损（见证新冠/非典/禽流感补偿）。 - **按是否法定** ：法定补偿与裁量补偿（受法院监督程度不同）。 - **按时间** ：事前补偿（预估数额）与事后补偿（实际损失）。 - **按手段** ：直接补偿（金钱/实物）与间接补偿（减免税费、农转非指标、安排就业）。 ### 第二节 行政补偿的理论基础 1. **公共负担平等说** ：行政活动为公益，成本应由全体纳税人分担（法国）。 2. **结果责任说（危险责任说）** ：不问合法违法，国家带来回避不了的危险即应补偿。 3. **特别牺牲说** ：个人为公益牺牲权益，超出内在社会限制时构成“特别牺牲”（德国奥托·迈耶）。 4. **社会保险说** ：国家是保险人，税金是保费，补偿是对意外损害的救济。 ### 第三节 行政补偿的范围与方式 #### 一、范围 - **我国实践涵盖** ：国有化、土地征收、军事演习致损、保护野生动物致损、政策变动（如撤销行政合同）、低价运输补贴等。 - **不予补偿情形** ：宏观调控损失（紧缩银根）、已有保险救济、受损人主观无牺牲目的等。 #### 二、方式 - **直接方式** ：金钱、返还财产、恢复原状。 - **产权调换** ：如房屋征收中的产权置换。 - **间接方式** ：减免税费、优先就业、户口照顾等。 ### 第四节 行政补偿的标准与程序 #### 一、标准 - **土地管理法示例** ： - 征收农用地：由省/自治区/直辖市制定 **区片综合地价** （至少每三年调整）。 - 农村住宅：遵循“先补偿后搬迁、居住条件有改善”原则。 - **一般原则** ：参照行政赔偿标准；事后补偿应适当计算 **可得利益** 。 #### 二、程序 ##### （一）行政程序 1. **主动补偿** ：发出通知（含陈述权）→听取意见→说明理由→达成协议或单方决定。 2. **应申请补偿** ：受损人申请→审查→告知结果并协商→达成协议或决定→复议。 ##### （二）司法救济程序 - **现状** ：2014年《行政诉讼法》明确对征收、征用补偿决定不服可起诉。 - **权利** ：相对人认为应给而不给，或给付不合法的，有权提起行政诉讼。 ##### （三）请求时效 - **建议** ：参照国家赔偿时效定为 **2年** 。 --- **附录说明** ：原教材附录部分列举了2011-2022年最高法指导性案例（如田永案、乔丹商标案等）及国内外学术参考书目，详见原文索引。